بلای خصوصی‌سازی:
گزارش یک سرقت ازپیش طراحی‌شده (4)
نسخه‌ی پی دی اف: ahmad seyf – privatization part four
در بخش اول این مجموعه، شواهد متعددی ارایه کردیم که نشان می‌داد که اگرچه سیاست خصوصی‌سازی با وعده‌های بسیار زیاد به مردم عرضه می‌شود ولی در واقعیت زندگی سند و شاهدی درحمایت از این ادعاها نداریم. با این همه، همه‌ی شواهد نشان می‌دهد که دولت در ایران در سال جاری هم‌چنان خیال دارد که شماری از بنگاه‌های دولتی را واگذار کند. از منظری که من به اقتصاد می‌نگرم، زیبنده‌تر بود که با توجه به این که اجرای این سیاست در ایران سابقه‌ای تقریباً 30 ساله دارد دولت یا مجلس شورای اسلامی به‌منظور درس‌آموزی از این تجربه‌ها گروهی را مأمور می‌کردند تا گزارشی از دست‌آوردها و احتمالاً زیان‌های وارده تهیه شود تا مبنای سیاست‌پردازی تازه در این مسائل باشد. بدون ارزیابی پی‌آمدها و نتایج، تداوم این سیاست به گمان من نشانه‌ی خیره‌سری در عرصه‌ی اندیشه‌ورزی است نه این که نشانه‌ی یافتن راه برون‌رفت از مشکلاتی باشد که اقتصاد ایران همانند بسیاری از اقتصادهای دیگر جهان با آنها روبروست.
باری، پس از این یادآوری مختصر، بپردازیم به وارسی مختصات یك خصوصی‌سازی «خوب»، حالا این « خوب» در این‌جا به چه معنی است كمی توضیح لازم دارد. منظورم از « خوب» در این‌جا این است كه حداقل بر اساس باورهای درس‌نامه‌ای مدافعان این سیاست‌ها عمل كرده و از همان ابتدای كار با تناقض و ناهمخوانی آغاز نكرده باشیم. وقتی كه كار را درست شروع می‌كنیم، دلیلی ندارد كه اهداف به دست آمده دقیقاً همان اهدافی باشد كه انتظار داریم و شواهدش را در قسمت اول ارایه کردیم. متأسفانه دنیای واقعیت كمی پیچیده‌تر است و بی‌اطمینانی بیشتری وجود دارد. این كه در تئوری‌ها و الگو‌های‌مان شماری از این مشكلات را با فرض و پیش‌گزاره از سر راه‌مان برمی‌داریم یك نكته است و این كه در واقعیت در برخورد به آنها چه باید بكنیم، یك نكته‌ی دیگر.
اما، از این مختصات، به‌اختصار از چند خصلت می‌توان سخن گفت.
الف- سرعت
یكی از وجوهی كه باید مورد توجه قرار بگیرد سرعت انجام این كار است، یعنی، اگرچه مطلوب نیست كه خصوصی‌سازی با سرعت غیرمعقول انجام بگیرد ولی از سوی دیگر لازم است كه این كار با سرعت كافی انجام بگیرد. بر این امر دلایلی مترتب است كه به شماری اشاره می‌كنم:
– به‌طور كلی درست است كه سرعت بیشتر زمان لازم برای رسیدن به هدف را كم‌تر می‌كند.
– وقتی واحدهای دولتی با سرعت كافی واگذار می‌شوند، عقب‌گرد كردن روزبه‌روز دشوار‌تر و سخت‌تر می‌شود.
– به‌خصوص در وضعیتی كه تغییرات بسیار جدی در جریان است، یعنی، خصوصی‌سازی معمولاً به عنوان بخشی از یك برنامه‌ی كلی‌تر به اجرا درمی‌آید، در این وضع مهم است كه با تعیین خط‌مشی كلی از بی‌اطمینانی مستتر در واقعیت زندگی كاست. مشخص شدن پای‌بندی به واگذاری این مؤسسات با سرعتی معقول از این بی‌اطمینانی خواهد كاست.
البته بلافاصله اضافه کنم که اگر واگذاری مؤسسات دولتی به بخش خصوصی با سرعت بسیار زیاد انجام بگیرد، نه فقط اهداف پیش‌بینی شده به دست نخواهد آمد بلكه بعید نیست كه در نهایت، ضرر این كار از «منافع» احتمالی اش بسیار بیشتر باشد. نکته‌ای که می‌خواهم در این‌جا برآن تاکید کرده باشم این است که در این چارچوب واگذاری باید بخشی ازیک برنامه‌ی گسترده‌تر تحولات اقتصادی باشد و به همین خاطر، لازم است که در بخش‌های دیگر اقتصاد هم شاهد تحولاتی باشیم که مشوق این سیاست جدید هستند. چون اگر این گونه نشود، بعید است کل برنامه موفق باشد و یكی از كانال‌های این عدم‌توفیق هم این است كه دیگر بخش‌های اقتصاد بعید نیست آمادگی لازم را نداشته باشند و دراین صورت موفقیت برنامه ناروشن باقی ماند. در عین حال، اگرچه درست است كه سرعت بیشتر زمان رسیدن به هدف را كاهش می‌دهد ولی چنانچه مسیر انتخاب‌شده نادرست باشد، سرعت بیشتر موجب دوری بیشتر از مسیر درست و درنتیجه ضرر و زیان بیشتر خواهد شد.
ب- برابری و منصفانه بودن
واقعیت امر این است كه در اغلب كشورهایی كه در زیر پوشش برنامه‌ی تعدیل ساختاری به خصوصی‌سازی دست زده‌اند، شاهد توزیع بسیار نابرابر ثروت و درآمد هستیم. این كه چنین وضعیتی چگونه پیش آمد به بحث فعلی ما چندان ارتباط ندارد ولی پرسشی كه پیش می‌آید این است كه تأثیر خصوصی‌سازی براین وضعیت چیست؟ به سخن دیگر، آیا خصوصی‌سازی با اهداف مربوط به عدالت اجتماعی جور در می‌آید یا خیر؟ مدافعان این استراتژی بر این باورند كه چنین هدفی، اگر نه در كوتاه‌مدت و یا در میان‌مدت ولی حداقل در درازمدت، دست یافتنی است و رفرم‌های بازارگرا تنها راه رسیدن به این هدف است. فعلاً به ارزیابی این ادعا نمی‌پردازیم كه چنین ادعایی فاقد نمونه و شاهد تاریخی است، یعنی كشوری را نمی‌شناسیم كه تنها با رفرم‌های بازارگرا به چنین اهدافی دست یافته باشد. نمونه‌هایی كه معمولاً ارائه می‌شوند، كشورهای سرمایه‌سالاری صنعتی، از پایان جنگ دوم جهانی تا به همین اواخر اقتصاد مختلط داشته‌اند كه در آن نقش دولت بسیار برجسته بود و حتی در سال 2020 هم در میان کشورهای پیشرفته سرمایه‌داری کشوری را نمی‌شناسیم، به غیر از ایرلند، که در آن سهم دولت از تولید ناخالص داخلی از آنچه در سال 1960 بود کم‌تر شده باشد. به اشاره بد نیست توجه کنیم که به عنوان نمونه، سهم دولت از تولید ناخالص داخلی در هندوستان در 1984 تنها 15 درصد و در كره‌ی جنوبی تنها 18 درصد بود ولی متوسط سهم دولت در 19 كشور صنعتی در 1996، معادل 62 درصد بوده است. در بلژیك با 54.3 درصد، دراتریش 51.7 درصد، در فرانسه 54.5 درصد، آلمان 49.45درصد، ایتالیا 52.9 درصد، سوئد 64.7 درصد، انگلیس 41.9 درصد و سرانجام حتی در امریکا هم 33.3 درصد بوده است.[1]
اما، در خصوص كشورهای در حال توسعه وضعیت به گونه‌ای دیگر است. یعنی، به دلیل در پیش گرفتن كاریكاتوری از اقتصادیات كینزی از زمان جنگ به این طرف اندازه‌ی بخش دولتی در مقایسه با سرمایه‌ی پولی موجود بسیار چشمگیر است. یعنی ارزش كالاهای سرمایه‌ای كه در كنترل دولت است از میزان سرمایه‌ی پولی بسیار بیشتر است و اگر دولت بخواهد به پیش‌گزاره‌ی سرعت در خصوصی‌سازی وفادار بماند راهی ندارد جز این كه به یكی از دو شیوه‌ی زیر عمل کند:
– یا این شركت‌ها را به خارجی‌ها بفروشد. چنین كاری اگرچه ممكن است مشكل كمبود نقدینگی را حل كند ولی برای كشور پیآمدهای ناگوار سیاسی به دنبال خواهد داشت. گذشته از تأثیری كه بر مقوله‌ی حاكمیت ملی دارد، این احتمال هم وجود دارد كه خریداران خارجی فقط راضی و حاضر به خرید واحدهای سودآور دولتی باشند و دولت بماند با شركت‌های زیان‌ده كه تعطیل کردن‌شان باعث بالارفتن بیكاری می‌شود و باز نگاه‌داشتن‌شان هم باعث می‌شود كه كسری بودجه‌ی دولت افزایش یابد. بالارفتن بیكاری در جوامعی كه نظام گسترده‌ی رفاه اجتماعی ندارند باعث همگانی‌شدن فقر و فلاكت می‌شود و گذشته از هزینه‌های انسانی، موجب بی‌ثباتی سیاسی خواهد شد.
– شركت‌های دولتی را به قیمت‌های بسیار نازل به بخش خصوصی واگذار کند (به نظر می‌رسد که سیاست‌پردازان درایران این شیوه را پسندیده و دارند اجرا می‌کنند). در ظاهر امر این كاریست كه در اغلب كشورها انجام گرفته است. ولی از سویی، منطق اقتصادی و اجتماعی چنین حركتی معیوب است. یعنی دلیلی ندارد آنچه كه با سرمایه‌ی همگانی تهیه شده است به این صورت در اختیار عده‌ای معدود قرار بگیرد. از سوی دیگر، این هم راست است كه چنین كاری موجب نابرابر‌تر شدن درآمدها و ثروت در جامعه می‌شود به‌نوبه می‌تواند در امور روزمره‌ی جامعه ایجاد اختلال کند. یك راه احتمالی برون‌رفت از این وضع این است كه دولت به شهروندان اعتبار و قرض بدهد تا شمار بیشتری از آنها بتوانند در این نوع مبادلات شركت کرده در شركت خصوصی‌شده سهام بخرند. مشكل این راه‌حل احتمالی این است كه بازپرداخت این بدهی‌ها روشن نیست. به‌علاوه، با چه معیاری می‌توان مقدار این اعتبارات را تعیین كرد كه اگرچه به امر خصوصی‌سازی كمك می‌كند، در عین حال اما به فشارهای تورمی مبدل نمی‌شود.[2]
به‌طور كلی در اغلب كشورها فرایند قیمت‌گذاری و تعیین ارزش واحدهای دولتی بسیار دشوار و مسئله‌آفرین است. عده‌ای از بكارگیری هزینه‌های تاریخی سخن گفته‌اند و عده‌ای دیگر نیز خواهان استفاده از هزینه‌های ایجاد چنین واحدهایی برای این منظور هستند. فرض كنید كه دولتی می‌خواهد یك كارخانه‌ی سیمان را به بخش خصوصی واگذار کند. دولت و متخصصان محاسبه می‌كنند كه اگر قرار باشد یك كارخانه‌ی سیمان، مثلاً با مختصات معلوم و هم‌تراز با كارخانه‌ی دولتی ایجاد شود، احداث این كارخانه چه مقدار هزینه خواهد داشت و آنگاه این برآوردها را مبنای تعیین قیمت قرار می‌دهند. مشکل این شیوه این است كه اگر به این شکل قیمت‌گذاری شود، بخش خصوصی به جای خرید یك كارخانه مستعمل، چرا خود به ایجاد آن كارخانه اقدام نورزد و كارخانه را مطابق خواسته‌های خود نسازد. البته می‌توان از تخفیف قیمت برای تشویق بخش خصوصی استفاده كرد ولی تعیین این مقدار تخفیف برخلاف آنچه در نگاه اول به نظر می‌رسد چندان آسان نیست و در عمل هزار و یک کوره‌راه فساد و آلودگی باز می‌شود.
به باور من، راه‌حل برون‌رفت از این وضعیت این است كه دولت اگر به‌واقع در استفاده از خصوصی‌سازی برای افزودن بر بهره‌وری در اقتصاد معتقد است، باید هدف درآمدآفرینی خصوصی‌سازی را به كناری نهاده و واحدها را به طور رایگان در اختیار مردم قرار دهد. واقعیت این است كه این واحدها و شركت‌ها در نهایت به همین مردم تعلق دارد. پس، برای انجام این كار، هریك از شهروندان، مستقل از سن و وضعیت اقتصادی مقدار برابر سهام دریافت خواهند داشت. برای كسانی كه مثلاً بالای 16 سال دارند این سهام در بازار سهام [كه باید از سوی دولت ایجاد و نظارت شود] قابل خرید و فروش خواهد بود ولی كودكان پایین 16 سال تا موقعی كه به این سن برسند حق خرید و فروش ندارند. به این ترتیب از سویی، بازار سهام به رونق می‌افتد و از سوی دیگر، همراه با به سن قانونی رسیدن كودكان هر ساله تعدادی از این «سهام‌داران» وارد بازار سهام می‌شوند.[3]
اگر دولت این راه را برگزیند در عین حال باید در جهت كنترل مقدار نقدینگی در اقتصاد بسیار جدی عمل کند، یعنی، باید با در پیش گرفتن سیاست ریاضت‌آور اعتباری از اعطای اعتبارات زائد و زیادی به افراد و یا بنگاه‌ها برای این منظور [خرید سهام] خودداری کند. چون در غیر این صورت، با افزودن بر مقدار نقدینگی در كوتاه‌مدت، فشارهای تورمی زیادی پدیدار می‌شود كه برای كل استراتژی بسیار مخاطره‌آمیز خواهد بود. به اعتقاد من، چنانچه دولت در اجرای ثمربخش این برنامه موفق شود، می‌تواند نقدینه‌های سرگردان را به سوی كارهای تولیدی سوق دهد. سهام‌داران هر واحد واگذارشده هم مثل هر سهام‌دار دیگری، در انتخابات سالانه شماری را مأمور اداره‌ی این شركت‌ها خواهند كرد. از نظر حقوقی، این شركت‌ها به صورت شركت‌های سهامی عام اداره خواهند شد و بر اساس قانون باید هرساله حساب‌های مالی حسابرسی‌شده‌ی خود را برای اطلاع عموم منتشر کنند. از سویی، اطلاعات لازم برای سرمایه‌گذاران احتمالی پدپدار خواهد شد و به علاوه مدیران شركت‌های ناموفق به‌خاطر فشار بازار، ناشی از كوشش احتمالی سهام‌داران برای فروش سهام و خرید سهام در شركت‌های موفق، مجبور می‌شوند كه برای بهبود عملكرد شركت تحت اداره‌ی خود بكوشند. به این ترتیب، بر آن سرم كه تخصیص منابع در اقتصاد بهبود خواهد یافت. اختصاصی كردن خصوصی‌سازی به كسانی كه مال و اموالی دارند به نظر من نمی‌تواند چنین پیآمدهای مثبتی در پی داشته باشد. هم‌زمان با افزوده شدن بر فعالیت‌های اقتصادی و مالی در اقتصاد، دولت نیز می‌تواند از این فعالیت‌ها مالیات معقول دریافت كرده و این درآمدها را برای بهبود زیر ساخت‌ها، راه و راه‌آهن، تسهیلات بندری، فرودگاه‌ها، آموزش و بهداشت و تحقیق هزینه کند.
پ- كنترل
یكی از اموری كه برای یك خصوصی‌سازی «خوب» بسیار مهم است مدیریت مؤثر و مفید واحدها در طول تعدیل ساختاری و به‌ویژه پس از واگذاری به بخش خصوصی است. وقتی از مدیریت مؤثر سخن می‌گوییم منظورمان این است كه نظام اداره‌كننده در عین سادگی باید مؤثر نیز باشد. اگرچه باید برای حذف مقررات دست‌وپاگیر كوشید و به مدیران این واحدهای خصوصی‌شده امكان داد تا شیوه‌های مطلوب مدیریت را به كار بگیرند در عین حال، دولت باید به‌واقع مراقب اوضاع باشد كه صاحبان شركت‌های خصوصی‌شده به آنچه كه در ادبیات اقتصادی «لخت كردن اموال» نامیده می‌شود دست نزنند، یعنی، هر آنچه قابلیت نقدشدن دارد را نقد كرده با ارسال این نقدینه‌ها به حساب‌های خارجی خود واحد را تعطیل كرده و بر بیكاری بیفزایند. یافتن حد متعارف كنترل بسیار دشوار است. از سویی باید به حدی باشد كه جلوی چنین احتمالی را بگیرد و درعین حال نباید به آن حدی باشد كه به مدیران جدید امكان اداره‌ی واحد را ندهد. چون اگر قرار باشد كه همان روال گذشته در پوششی جدید ادامه یابد كه نقض غرض شده و برنامه‌ی خصوصی‌سازی به دست‌انداز خواهد افتاد.
اما در خصوص واگذاری واحدهای انحصاری دولتی به بخش خصوصی، برای نمونه شركت تلفن و یا برق و آب، قضیه پیچیده‌تر است. یعنی از سویی به خاطر انحصاری بودن نمی‌توان و به اعتقاد من نباید این واحدها را كاملا آزاد گذاشت كه هر آن‌گونه كه می‌پسندند رفتار کنند. چون در آن صورت سر مصرف‌كنندگان كه به واقع همه‌ی جمعیت كشور هستند در این میان بی كلاه خواهد ماند. از سوی دیگر، اگر قرار است این واحدها نیز به بخش خصوصی واگذار شوند باید به این بخش انگیزه‌های لازم را داد كه چنین مسئولیتی را قبول كند. راهی كه در شماری از كشورها، برای نمونه انگلستان، در پیش گرفته شد، نظارت بر این واحدهاست. به نظر من این شیوه راه‌حلی مؤثر نیست. چون اگر این نظارت به‌واقع مؤثر باشد و از این واحدهای انحصاری خصوصی‌شده آزادی عمل را بگیرد، پس دلیل به بخش خصوصی واگذاركردن‌شان، غیر از یك قشریگری نظری چیست؟ و اگر این نظارت بیشتر در سطح است و مؤثر نیست كه نقض غرض خواهد شد و مؤسسات انحصاری خصوصی به ضرر مصرف‌كنندگان پروار و پروارتر خواهند شد. به‌طور كلی، من بر این اعتقادم كه مباحث ارائه شده در دفاع از خصوصی‌سازی این واحدها انحصاری به نظر استوار نمی‌آیند و بهتر است در ضمن كوشش برای بالابردن بهره‌وری این واحدها آنها را در بخش دولتی نگاه داشت. راهی كه ممكن است به بالا رفتن بهره‌وری منجر شود، برای نمونه در مالكیت دولت نگاه داشتن سیستم راه‌آهن یا تولید برق و خصوصی‌سازی خدمات ارائه شده و یا توزیع برق است. یعنی، در مورد راه‌آهن برای نمونه، واحدهای خصوصی می‌توانند با نظارت دولت در امور مربوط به امنیت مسافران، بین مناطق مختلف خدمات حمل‌ونقل ارائه نمایند. البته این شركت‌ها باید برای اداره‌ی ریل‌ها و ایستگاه‌ها به دولت حق مناسبی برای استفاده از این امكانات بپردازند و دولت نیز طبق قانون باید موظف باشد كه حداقل بخش عمده‌ی این درآمدها را برای بهبود امكانات در همان بخش صرف کند. از سویی، رقابت بین ارائه‌كنندگان خصوصی خدمات، در صورت نظارت مؤثر دولت بر امور مربوط به امنیت، به نفع مصرف‌كنندگان خواهد بود و از سوی دیگر، دولت نیز با استفاده از درآمد‌های ناشی از این نوع واگذاری‌ها می‌تواند در راه بهبود این امكانات قدم بردارد. البته، می‌توان و حتی به نظر من معقول‌تر است كه همه این نوع خدمات – در واقع انحصارهای طبیعی- هم‌چنان در دست دولت باقی بماند. باقی ماندن این واحدها كه در صورت اداره‌ی مؤثر و مفید توان سودآوری قابل‌توجهی دارند به دولت اجازه خواهد داد كه برای بالابردن احتمال موفقیت دیگر برنامه‌های خصوصی‌سازی‌اش به بهبود زیرساخت‌ها، بهبود كیفیت آموزش و بهداشت و حتی مسكن در جامعه بپردازد.
آن چه که باید روی آن تأکید شود این است که در بهترین حالت «خصوصی کردن» تنها یک شیوه‌ی کار برای رسیدن به اهداف مشخصی است که سیاست‌پردازان حامی آن دارند و نباید به عنوان «هدف» ارزیابی شود.
در آنچه تاکنون گفته‌ایم، یك بررسی كلی از فرایند خصوصی‌كردن ارایه شد و در آن ازجمله متذكر شدیم كه اگر دولت ایران به‌راستی می‌خواهد با استفاده از سیاست واگذاری اموال دولتی، به تصحیح عملكرد اقتصاد ایران بپردازد باید از هدف درآمدآفرینی دست بردارد و این اموال را به‌رایگان و به‌تساوی بین مردم ایران تقسیم كند. البته جزئیات چنین سیاستی باید در عمل و با توجه به مختصات ایران تعیین کرد. با این همه، می‌دانیم كه دولت ایران چنین خیالی ندارد[4] و این را هم می‌دانیم از زمان ریاست‌جمهوری آقای هاشمی تاکنون، دولت‌های مختلف با افت‌وخیزهای فراوانی کوشیدند این برنامه را در ایران اجرا کنند. در دوره‌ی آقای‌هاشمی، برای نمونه، ولی واگذاری‌هایی كه انجام گرفت به‌طور مأیوس‌كننده‌ای ناموفق بود به حدی كه دولت مجبور به توقف آن شد. با این وصف، اجرای همان سیاست را در ابعاد گسترده‌تر ادامه دادند که براساس همه‌ی شواهدی موجود که به آنها خواهیم رسید، در کلیت خود برنامه‌ی موفقی نبوده و حتی آینده‌ی اقتصادی مملكت را به مخاطره انداخته‌اند. دست بر قضا، عمده‌ترین انگیزه‌ی خصوصی‌کردن هم به نظر می‌رسد که کسب درآمد برای دولت باشد ولی این که تا چه حد در این راستا موفق عمل کرده‌اند در آنچه که در نوشته‌های بعدی خواهد آمد روشن خواهد شد.
بلای خصوصی‌سازی
هفت‌تپه: گزارش یک سرقت از پیش طراحی‌شده
چینی البرز و لامپ الوند: گزارش یک سرقت ازپیش طراحی‌شده
[1] برای اطلاعات بیشتر بنگرید به: ریچارد یودور و دیگران، «خصوصی‌سازی و توسعه: شواهد كاربردی»، در نشریه‌ی The Journal of Developing Areas آوریل 1991، صص 434-425. برگردان فارسی این مقاله‌ی پرارزش در كتاب جهانی‌كردن فقر و فلاكت: استراتژی تعدیل ساختاری در عمل، گردآوری و ترجمه احمد سیف، نشرآگه، تهران 1380، منتشر شده است.
[2] به شکل و شیوه‌های مختلفی این شیوه به‌کار گرفته شد. در ایران هم، سهام عدالت که دولت آقای احمدی‌نژاد درپیش گرفت می‌تواند شیوه‌ای ازاجرای همین سیاست تلقی کرد.
[3] لازم به یادآوری است که بخش‌های از این نوشته را درسال‌های پیش نوشته بودم و در همان سال‌ها هم در یکی از نشریات تهران چاپ شد.
[4] البته این نکته درباره‌ی دولت‌های آقایان رفسنجانی و خاتمی و روحانی درست بوده است ولی درباره‌ی آقای احمدی نژاد صحت ندارد. یعنی ایشان برنامه سهام عدالت را در پیش گرفته بودند که این روزها درباره‌ی این سهام خبرهای زیادی می‌شنویم.
نقد اقتصاد سیاسی 