گزارش یک سرقت ازپیش طراحی‌شده
نسخه‌ی پی دی اف:ahmad seyf – privatization part one
بخش اول: درآمد نظری و تجربه‌ی جهانی
در سال‌های اخیر کم‌تر کشوری در جهان وجود داشت که به درجات گوناگون درگیر خصوصی‌کردن اموال دولتی نبوده باشد. از شرق و غرب، شمال و جنوب، خصوصی‌کردن به‌واقع مُد شده بود. اگر در شرق، هدف ایجاد اقتصادی بود بازارسالار، در بسیاری کشورهای دیگر که در این سال‌ها اقتصاد مختلط داشته‌اند، هدف- آن گونه که ادعا می‌شد- افزودن بر کارآیی بود و تخصیص بهینه‌ی منابع و امکانات محدود.
دریک سلسله مقالات کوتاه و بلند برآنم که گزارشی ارایه کنم از این فرایند درایران. پیش از آن ولی باید درباره‌ی «بلا و مصیبت بودن» این سیاست اندکی توضیح بدهم.
منظورم از «بلا» این است که آن چه را که به‌عنوان حلال مشکلات و پیش‌شرط رسیدن به نیک‌بختی و رفاه ارایه داده بودند، درعمل اگرچه موجب شده تا اقلیتی بار خود را ببندند ولی باعث تضعیف توان اقتصادی کشورها شده است. در این نوشته‌ها نشان خواهم داد که این فرایند «سرقت عمومی» که در پوشش «خصوصی‌سازی» ارایه شده است به هیچ یک از اهدافی که خود قانون‌گذاران مشخص کرده‌اند نرسیده است. پرسش اول این است که چرا هم‌چنان این سیاست «مستمندسازی گسترده» را ادامه داده و می‌دهند؟ بعلاوه، آنچه وضعیت را به‌طور جدی خطرناک می‌کند این که با وجود این سابقه‌ی رقت‌بار از اجرای این سیاست درایران، به نظر می‌رسد که دولت آقای روحانی پس از حراج اموال دولتی- که به نمونه‌هایی خواهم پرداخت- ظاهراً برنامه دارد که «دولت» جمهوری اسلامی را هم «خصوصی» کند.[۱] آن چه که تحت عنوان «مشارکت عمومی- خصوصی» در جریان است، در عمل، چیزی غیر از ایجاد محمل‌های تازه برای رانت‌خواری بخش خصوصی ازخدمات عمومی نیست که اگرچه ممکن است باعث پروارترشدن رانت‌خواران بشود ولی هم سر دولت در این میان بی‌کلاه می‌ماند و هم کلاه گشادی برسر مصرف‌کنندگان این خدمات خواهد رفت.
تاجایی که می‌دانیم استفاده از این سیاست در انگلیس از زمان نخست‌وزیری جان میجر و به‌ویژه تونی بلر به اجرا درآمد و پی‌آمدهایش به‌راستی فاجعه‌بار بوده است. اگرچه هزینه‌ی فعالیت‌های عمومی- برای مثال آموزش و بهداشت- را بدون بهبود کیفیت بالا می‌برد، در درازمدت برای بخش عمومی هزینه‌های اضافی هنگفتی هم در بردارد.[۲] به‌عنوان مثال، گزارش شده است که تا پایان ۲۰۰۵ قرار شد که درکل پروژه‌های متعددی به ارزش ۵۰ میلیارد پوند به این ترتیب اجرا شود که مالیات‌دهندگان انگلیسی باید در ۳۰ سال آینده در کل ۲۲۵ میلیارد پوند- یعنی ۴.۵ برابر بیش‌تر- به‌ازایش بپردازند.[۳]
بررسی نظری در دفاع از خصوصی‌کردن کم نیست که زیاد هم هست. گاه به نظر می‌رسد که باور به ماوراءالطبیعه در ذهن شماری از این سیاست‌سازان جایش را به اعتقاد به خصوصی‌کردن داده است. یعنی اگر مدیران واحدهای دولتی که با رابطه‌سالاری به جاه و مقام می‌رسند، بی‌قابلیت و فاقد مهارت‌اند و در نتیجه بیت‌المال مسلمین و غیر مسلمین را تلف می‌کنند، راه برون‌رفت نه تنبیه و یا اخراج این دسته از مدیران – درواقع بهبود عملکرد ساختار دولت- بلکه، در بعضی موارد حتی صاحب شرکت و بنگاه کردن این جماعت است[۴] [نمونه‌ی شوروی سابق در این رهگذر بسیار آموزنده است]. و ظاهراً کسی هم کاری ندارد که این حضرات اگر قابل بودند که کارها را به این‌جا نمی‌رساندند. باری، اگر کمبود داریم و اگر ظرفیت تولیدی در اقتصاد کم است، و اگر قادر به کنترل تورم نیستیم، این‌جا هم راه برون‌رفت از شفاخانه‌ی خصوصی‌کردن می‌گذرد.
قضیه در نهایت به بازار می‌رسد که بدون ملاحظه قرار است همه‌ی کارها را سامان بدهد. نه فقط اطلاعات مفید آماده می‌کند تا به‌وسیله‌ی مدیران به مال و منال رسیده مورد استفاده قرار بگیرد بلکه اگر این مدیران بد عمل کنند، دست‌های نامرئی بازار چنان بلایی به سرشان خواهد آورد که دیگر از این کارها نکنند. خلاصه‌ی کلام، از خدمات بهداشتی در ساحل عاج، تا آموزش ابتدایی در زیمبابوه و آموزش و بیمه و آب و برق در ایران و بسیاری کشورهای دیگر به بخش خصوصی واگذار شده یا در حال واگذار شدن است. اگر تعداد هرروز افزون‌تری به خدمات بهداشتی دسترسی ندارند و یا تعداد هرروز افزون‌تری ناچارند که ترک تحصیل کرده، در مزرعه و کارگاه به کار بپردازند، چاره چیست؟ سرمایه‌سالاری، به قول مثل خودمان، هر قدر پول بدهید آش می‌خورید و اگر هم پول ندارید، آش نیست. این روایت با همه‌ی سادگی، در واقع بیانگر و نشان‌دهنده‌ی منطق درونی نظام سرمایه‌سالاری است که با بقیه‌ی اجزای نظامی که با استبداد مطلق پول مشخص می‌شود، هیچ گونه تناقض و ناهمخوانی هم ندارد. همین.
ایران نیز، همان‌گونه که به اشاره گفته‌ام از این موج همه‌جاگیر در امان نمانده است. اگرچه درگذشته‌ای نه چندان دور همین سیاست را با پیآمدهای دردناک تجربه کرده بودیم- در دوران «سازندگی»- ولی بدون درس‌آموزی از تجربیات خودمان- تجربه‌ی دیگران به کنار- به گسترده‌ترین حالت در حال واگذاری مؤسسات دولتی به «بخش خصوصی» بودیم و هستیم و در کنار واگذاری‌های به‌شدت مشکوکی که صورت گرفته است دولت برنامه دارد که باقیمانده‌ی دارایی‌های عمومی را تحت عنوان مشارکت با بخش خصوصی واگذار نماید که به آن در پایان این مقاله خواهم پرداخت.
در این نوشته‌ی کوتاه، قصدم وارسیدن درست بودن یا نبودن سیاست خصوصی‌کردن نیست. درموارد مکرر درباره‌اش نوشته‌ام که اجرای چنین سیاستی به تعمیق مشکلات اقتصادی در ایران منجر می‌شود و امروزه دیگر این به گمان من در وضعیتی هستیم که بعید است کم‌تر کسی درایران آن را نشناسد و با چگونگی پدیدارشدن این وضعیت ملال‌آور آشنا نباشد، با این همه چرا هم‌چنان، همان واگذاری‌ها در صدر برنامه‌های دولت جمهوری اسلامی است، پرسشی است که جواب ساده و سرراستی ندارد و با مباحث صرفاً اقتصادی هم پاسخ معقول و شسته‌رفته ندارد. برای وارسیدن «اعتیاد» سیاست‌پردازان به خصوصی‌سازی باید از اقتصاد متعارف فراتر رفت. باری، این مباحث نظری می‌ماند برای فرصتی دیگر. فرض را براین گذاشته‌ام که ما و دولت مردان ما متقاعد شده‌ایم که این همه عالِم و سیاست‌پرداز که نمی‌توانند اشتباه کنند، پس، چرا ما از قافله عقب بمانیم و در نتیجه، قرار بر خصوصی‌کردن بنگاه‌ها و شرکت‌های دولتی است. پس به اشاره می‌گذرم که مثلاً، تعداد شرکت‌های دولتی را می‌دانیم، یعنی از ابعاد کار باخبریم، که بعید نیست نباشیم – واقعیت این است که درایران از تعداد واقعی شرکت‌های دولتی خبر قابل‌اعتماد نداریم. به‌علاوه، باز هم فرض کرده‌ام که در میان راه پشیمان نخواهیم شد – اگرچه یک‌بار دقیقاً همین کار را کرده بودیم- و برنامه را تا به آخر ادامه می‌دهیم. چون رها کردن این نوع کارها در میانه، از هر سیاستی بدتر و مخرب‌تر است. یعنی، اگر می‌خواهیم در میان راه پشیمان بشویم، بهتر است که این کار را اصلاً شروع نکنیم.
سؤال اصلی این است که چه‌گونه این واحدها را به بخش خصوصی واگذار کنیم؟
ابتدا، به وارسی شیوه‌های خصوصی‌کردن می‌پردازم.
به‌طور کلی به پنچ شیوه می‌توان این شرکت‌ها را به بخش خصوصی واگذار کرد:
– فروش سهام در بازار سهام.
– تشویق کارگران به خرید سهام واحدهایی که در آن کار می‌کنند.
– فروش به افراد در بخش خصوصی بر اساس مذاکرات شخصی و اغلب پنهانی.
– فروش واحدها با انجام حراج [مزایده] و اعلام حراج و مزایده در رسانه‌های عمومی و دعوت از همگان برای مشارکت و واگذاری واحد به کسی که قیمتی بیش‌تر از دیگران پیشنهاد نماید.
– فروش به خارجی‌ها بر اساس مذاکرات شخصی و اغلب پنهانی.
از دیدگاه مقبولیت سیاسی و اقتصادی، دو شیوه‌ی اول از بقیه بهتر است ولی فروش سهام در اغلب کشورهای درحال‌توسعه و ازجمله درایران با همه‌ی تبلیغاتی که می‌شود، به این شیوه‌ها اغلب امکان‌پذیر نیست چون بازار سرمایه‌ای درعمل نتوانسته چنین کاری را به نحو ثمربخشی سامان بدهد. شیوه‌ی دوم نیز در عمل امکان‌پذیر نیست چون اغلب کارگران فقیرتر از آن هستند که بتوانند از عهده پرداخت بهای سهام بر آیند. این را گفتم تا برسم به این واقعیت، که آن گونه که اکنون خبرداریم، حداقل شماری از خریداران واحدهای واگذار شده هم از خود سرمایه‌ای نداشتند بلکه با رشوه دادن از بانک‌ها وام‌های کلان گرفتند و بخشی از آن وام‌ها صرف خرید این واحدها شد. به اعتقاد من، ساده‌ترین و کم‌هزینه‌ترین و در عین حال مؤثرترین شیوه‌ی تخفیف مصایب ایجاد شده به‌وسیله‌ی این واگذاری‌های معیوب در اقتصاد ایران این است که برای توسعه‌ی بخش تعاونی دراقتصاد- که هم با قانون اساسی جمهوری اسلامی و هم با قانون اجرایی اصل ۴۴ هم‌خوان است- دولت با تهیه این وام برای نهادهای کارگری، مالکیت این کارخانه‌ها را به صورت مالکیت اشتراکی کارگرانی که درآن واحد کار می‌کنند واگذار نماید. به این مقوله بازخواهم گشت و در این‌باره بیش‌تر خواهم نوشت.
از آنچه که باقی می‌ماند سه شیوه‌ی دیگر است که اگرچه ممکن است به واگذاری منجر شود ولی دلیلی وجود ندارد که با این شیوه‌ها اهداف مورد انتظار مدافعان این سیاست نیز به‌دست‌آمدنی باشند. تجربه‌ی ایران در این مقوله به نحو روشنگرانه‌ای نشان می‌دهد که واگذاری‌های فله‌ای مؤثرترین شیوه برای فروپاشی اقتصاد است و اگر به آینده‌ی اقتصاد و کشور کوچک‌ترین علاقه‌ای داریم، باید از آن به هر قیمت اجتناب شود.
اما به‌اختصار درباره‌ی این اهداف چه می‌توان گفت؟
پیش‌تر به اشاره گفتیم که مدافعان این سیاست تقریباً رفع همه‌ی مشکلات و مصایب اقتصادی و حتی اجتماعی را از طریق خصوصی‌سازی امکان‌پذیر می‌دانند و به همین منظور ادبیات روبه‌رشد در این خصوص سرشار از این ادعاهاست. جالب است که گاه این اهداف متعدد و گوناگون در بعضی از موارد با یکدیگر هم‌خوان هم نیستند. در این یادداشت ولی خودمان را به وارسیدنی مختصر از اهداف زیر محدود می‌کنیم. ابتدا به‌اختصار دیدگاه نظری را بررسی می‌کنیم و بعد به ارزیابی شواهد خواهیم پرداخت. به‌طور کلی، پرسش اساسی من این است که چه شواهدی در دفاع از این ادعاها داریم؟
کارآیی بیش‌تر:
– کارآیی بیش‌تر ناشی از تخصیص بهینه‌ی منابع:
زیربنای این دیدگاه این باور است که بازار همیشه کارآ و مداخله‌ی دولت همیشه مضر است و از همین جا، روایت به این صورت ادامه می‌یابد که مداخله‌ی دولت در امور، نیروهای بازار را مختل کرده و در نتیجه به بهینه‌سازی منابع لطمه می‌زند. زمینه‌های این اختلال ازجمله این است که مداخله‌ی دولت موجب می‌شود تا مسائل سیاسی و مدیریت اقتصادی این شرکت‌ها در هم تداخل پیدا نمایند که به‌نوبه موجب آهسته‌تر شدن فرایند تصمیم‌گیری شده و کارآیی و مفید بودن مدیران را کاهش می‌دهد. بعلاوه شرکت‌های دولتی به خاطرفشارهای دولت ناچارند که در هر مقطع زمانی بیش از یک هدف داشته باشند و به‌خصوص تداخل اهداف اقتصادی، مثلاً حداکثرسازی سود، و اهداف غیر اقتصادی، برای نمونه ایجاد اشتغال، برای مدیریت این بنگاه‌ها مسئله‌آفرین می‌شود. در صورت واگذاری این مؤسسات به بخش خصوصی، مدیران بخش خصوصی فقط در فکر حداکثرسازی سود بوده و با داشتن یک هدف واحد بهتر می‌توانند به آن هدف برسند. به‌ظاهر با این ادعا نمی‌توان مخالف بود ولی پرسش این است که اصولاً درمقوله‌های اقتصادی بحث بر سر چیست؟ اگر کل نظام اقتصادی موردنظر است که بر چه مبنایی حداکثرسازی سود شرکت‌ها و بنگاه‌ها نشانه‌ی کارآیی بیش‌تر در اقتصاد است؟
البته می‌دانم که مدافعان این سیاست مرا به مرور در کتاب‌های درسی اقتصاد خُرد راهنمایی خواهند کرد. ولی، در همین جا، بد نیست چند نکته را یادآوری بکنم. اولاً، در دنیای واقعی کم‌تر شرکت و یا بنگاهی است که تنها یک هدف، یعنی حداکثرسازی سود، داشته باشد و این روایت را حداقل از ۱۹۳۹ که دو اقتصاددان دانشگاه اکسفورد- هال و هیچ (Hall & Hitch) مقاله‌ی تحقیقی‌شان را چاپ کردند. می‌دانیم. یک وقتی است که شرکت با خطر ورشکستگی روبروست و در این وضعیت، هدف غایی بقای شرکت است. گاه سهم بازار می‌تواند مهم شود. واز آن گذشته، در اغلب موارد یک بنگاه موفق بنگاهی است که بین برآوردن خواسته‌های مشتری، بانک‌های طرف معامله، کارگران، عرضه‌کنندگان مواد اولیه، دولت… توازنی معقول بر قرار کرده باشد، یعنی، اگرچه یک بنگاه در نتیجه‌ی نداشتن اطلاعات کامل قادر به حداکثرسازی سود نیست، [پیش‌گزاره‌ی حداکثرسازی سود، داشتن اطلاعات کامل است] ولی حداقل می‌کوشد که در مجموع از دست‌آوردهای خود راضی باشد [منظورم اشاره به الگوهای بنگاه در مکتب رفتارگرایان است]. اما از آن گذشته، اگر حداکثرسازی سود به شیوه‌ای که مدافعان خصوصی‌سازی ادعا می‌کنند، به هر قیمتی خواستنی ومطلوب باشد، در آن صورت، در این‌جا با تناقضی در اهداف اقتصادی خُرد، وضعیت در یک شرکت و اهداف اقتصادی در سطح کلان، در سطح مملکت، روبرو خواهیم شد. البته درست است که مدیران واحدهای خصوصی هیچ مسئولیتی در راستای اشتغال آفرینی ندارند ولی نکته این است که اگر از پیآمدهای سیاستی که برای حداکثرکردن سود لازم است، ازجمله بیکار کردن کارگران، به همین راحتی چشم‌پوشی کنیم، آن گاه مدیریت اقتصاد در سطح کلان مواجه با اشکال می‌شود و به‌نوبه بر مدیریت اقتصاد در سطح اقتصاد خُرد نیز تأثیرات مخرب خواهد گذاشت. یعنی، می‌خواهم بر این نکته تأکید کنم که ما گاه فراموش می‌کنیم که دولت از خود هیچ ثروت و درآمدی ندارد و به صورت‌های گوناگون این اموال عمومی است که در اختیار دولت قرار می‌گیرد. با این حساب، پرسش این است که بر سر کارگرانی که پس از واگذاری واحد به بخش خصوصی، بیکار می‌شوند چه خواهد آمد؟ اقتصاددانان نئولیبرال به این‌گونه پرسش‌ها کاری ندارند. قرار است در فرداهای نیامده و نامعلوم دست‌های نامرئی جناب آدام اسمیت اشتغال‌آفرینی کند ولی اولاً، در کجا کرده است؟ ثانیاً، تا آن موقع که بکند، مسئولیت حفظ زندگی این جماعت با کیست؟ یا این جماعت بیکارشده در جوامعی زندگی می‌کنند که نظام‌های گسترده‌ی رفاهی دارند و در آن صورت هزینه‌های اجرای این برنامه بیش‌تر می‌شود، نمونه‌ی انگلستان در دوره‌ی نخست‌وزیری خانم تاچر بسیار آموزنده است، که به‌نوبه یا باید با کاستن از هزینه‌های اجتماعی دیگر، مثلاً بهداشت و آموزش و تحقیق و توسعه، بیکاری افزایش‌یافته تأمین مالی شود ویا این‌که در اغلب موارد به شیوه‌های گوناگون به افزایش مقدار مالیات، مستقیم و غیر مستقیم، منجر شود. در آن صورت آنچه را که اقتصاددانان نئولیبرال «افزایش بهره‌وری و یاکارآیی» می‌نامند به‌واقع ملی‌کردن و سرشکن‌کردن این هزینه‌ها روی همگان به نفع یک اقلیت ثروتمند است و چنین کاری بعید است که نشانه‌ی بهبود «کارآیی» در کل اقتصاد باشد. در کشورهایی که فاقد این برنامه‌های رفاهی هستند، بیکاران فاقد درآمد چاره‌ای ندارند غیر از این که به مشاغلی که ارزش افزوده ایجاد نمی‌کنند ولی مهم‌ترین زمینه‌ی افزایش تورم در اقتصاد است، روی بیاورند. و یا در بعضی موارد، ممکن است نه همه‌ی بیکاران ولی حداقلی بخشی ازایشان به بزهکاری و کارهای خلاف قانون دیگر متوسل بشوند تا زندگی را بگذرانند و شکم خود و وابستگان خود را سیر نمایند. البته می‌توان در ادارات مجهز و مجلل نشست و در خصوص چنین پیآمدهای احتمالی ادعاهای دانشمندانه داشت ولی واقعیت این است که به قول ضرب‌المثل شیرین خودمان، شکم گرسنه ایمان ندارد. به عبارت دیگر، این نیز به‌نوبه هزینه‌ی دیگری است که از این راستا به همه‌ی جامعه تحمیل می‌شود. افزایش تورم، برخلاف ادعای بعضی از اقتصاددانان برای همگان بد نیست، تنها کسانی که درآمد ثابت دارند و یا درآمد‌هایشان به قدر میزان تورم افزایش نمی‌یابد بازندگان اصلی این وضعیت خواهند بود. این که بر سر پس‌انداز در اقتصاد چه می‌آید، روشن تر از آن است که توضیح بیش‌تری بخواهد. گذشته از آن، در این‌جا نیز، نیازی به تکرار نیست که در کشورهای درحال‌توسعه اکثریت جمعیت در این دسته، درآمد پایین یا نسبتاً پایین، جا می‌گیرند. این‌جا نیز پرسیدنی است که خراب شدن وضع اکثریت، گیرم که با بهبود وضعیت اقلیتی ثروتمند همراه باشد، بر چه مبنایی نشانه‌ی بهبود کارآیی در اقتصاد درکلیت آن است؟
– دسترسی آسان‌تر و معقولانه‌تر به سرمایه. ادعا بر این است که سرمایه‌ای که به‌طور مصنوعی ارزان در اختیار مؤسسات دولتی قرار می‌گیرد باعث می‌شود تا در اغلب موارد مدیران شرکت‌های دولتی را به انتخاب تکنیک‌های تولیدی نادرست رهنمون شود. ادعا بر این است که خصوصی‌سازی این مشکل را رفع می‌کند. از سویی، سرمایه بهای واقعی خود را می‌یابد و به همراه آن به‌طور بهینه‌ای در اقتصاد مورد استفاده قرار می‌گیرد. بازار سرمایه با تعیین قیمت سرمایه در راستای ایجاد تعادل در این بازار به کار می‌افتد. البته محصولات تولیدی نیز از همین فرایند در بازارهای خرید و فروش کالا‌ها می‌گذرند. بد نیست به اشاره بگذرم که چنین ادعایی در بطن خویش باور به «کامل بودن» رقابت در این بازارها را دارد.[۵] در حالی‌که در مورد سرمایه، برای نمونه، در اغلب کشورهای درحال‌توسعه بازاری نیست که کامل و یا ناکامل باشد. به علاوه، بازار تولیدات نیز به دلایل گوناگون بسیار غیرکارآ عمل می‌کند. از آن گذشته، جالب است که در این‌جا نیز ضعف مدیریت این شرکت‌ها که نتیجه‌ی بوروکراسی فاسد حاکم براین جوامع است به مقوله‌ی مالکیت گره می‌خورد. روشن است اگر فراهم بودن نسبتاً ارزان سرمایه به انتخاب تکنیک‌های نامناسب تولیدی منجر شود، چه‌گونه است که با دسترس داشتن بیش‌تر و آسان‌تر به سرمایه، همان اشتباه تکرار نمی‌شود؟ در این‌جا نیز یک باور ایمانی به قابلیت‌های کارساز بازار خصوصی لازم است.
«ارزان‌فروشی» عقیدتی در پیوند با واگذاری‌ها
برخلاف این ادعاهای نظری، اسناد و آمارهای موجود برای مدافعان سیاست‌های نئولیبرالی کمی مخاطره‌آمیز است. علاوه بر آنچه که در این خصوص در جای دیگر نوشته‌ام بد نیست اضافه کنم که دیوید پاتز که به بررسی خصوصی‌سازی در تانزانیا پرداخت با ذکر آمارهای متعدد نتیجه گرفت که «هیچ شاهد و سندی وجود ندارد که نشان بدهد عملکرد بخش دولتی در تانزانیا از بخش خصوصی بدتر بوده است».[۶] جان ویس که وضعیت را در مکزیک بررسی کرد به نتیجه‌ی مشابهی رسید و نتیجه گرفت که «آنچه که روشن است این‌که این نتایج حامی خصوصی‌سازی از دیدگاه افزودن بر کارآیی نیستند».[۷] جومو درباره‌ی خصوصی‌سازی در مالزی مدعی شد که نه فقط شاهدی دال بر تأثیر خصوصی‌سازی در افزودن بر رشد اقتصادی وجود ندارد بلکه «برعکس این محتمل است که خصوصی‌سازی اموال دولتی احتمالاً باعث انحراف منابع سرمایه‌گذاری شده است. این درست است که بازار سهام رشد کرده است ولی بازار سهام در تأمین مالی نیاز شرکت‌ها و بخش پویای صنعتی که در کنترل خارجی‌هاست اهمیت و تأثیر زیادی نداشته است».[۸] فونتین و جیرونیمی که به بررسی رابطه بین سرمایه‌گذاری خصوصی و خصوصی‌سازی درکشورهای افریقایی پرداختند به این نتیجه رسیدند که اگرچه کاهش سرمایه‌گذاری خصوصی با یک عامل قابل‌توضیح نیست ولی «اغلب ناظران بر این عقیده‌اند که برنامه‌ی تعدیل ساختاری این جنبه‌های منفی را بیش‌تر کرده است».[۹]
– کارآیی تولیدی:
ابتدا اجازه بدهید ادعاها را بررسی کنیم. ادعا بر این است که مؤسسات و شرکت‌های دولتی عدم‌کارآیی داخلی‌شان از شرکت‌های خصوصی بیش‌تر است. در توضیح این ادعا به عوامل زیر اشاره می‌شود:
شرکت‌های دولتی باید کارآیی کم‌تری داشته باشند چون در اغلب موارد در حیطه‌ی استفاده از منابع از رقابت در امان می‌مانند.
بر این شرکت‌ها از سوی نیروهای بازار فشاری وارد نمی‌آید تا نرخ بازگشت سرمایه‌ی مناسبی داشته باشند. مدیران این شرکت‌ها می‌دانند که در صورت لزوم دولت همیشه از کیسه‌ی مالیات‌دهندگان به کمک آنها خواهد شتافت.
تصمیمات مربوط به سرمایه‌گذاری معمولاً از سوی دولتمردان حوزه‌ی سیاست اتخاذ می‌شود و این دولتمردان در اغلب موارد مسائل اقتصادی را در نظر نمی‌گیرند و یا به آن کم بها می‌دهند.
به دلیل مالک نبودن، مدیران این مؤسسات انگیزه‌های لازم را برای حداقل‌سازی هزینه‌ها و حداکثرسازی سودها ندارند. ازآن گذشته مدیران این واحدها نه فقط باید برای رسیدن به بیش از یک هدف فعالیت نمایند در اغلب موارد اهداف متفاوت با یکدیگر جمع شدنی نیستند.
کنترل بوروکراتیک و نبودن سهام‌داران که در سودآوری شرکت منافع مستقیم داشته باشند موجب می‌شود تا عملکرد این واحدها با دقت و دلسوزی لازم انجام نمی‌گیرد.
خصوصی‌سازی این واحدها می‌تواند به همه‌ی این مسائل پاسخ شایسته داده و کارآیی را در واحدها بهبود بخشد.
این ادعاها را خواندیم و البته که نمی‌توان با این که به ظاهر این‌ها «تحولات» مطلوبی خواهند بود، با آنها موافق نبود. ولی سؤال اساسی این است که آیا شواهدی هم در دفاع از این ادعاها در دست هست یا تنها ادعایی است که به جای واقعیت بر فرضیات بنا شده است؟
مؤسسه‌ی دانمارکی AKF، ۸۰ پژوهش درباره‌ی واگذاری‌هایی را که در فاصله‌ی ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۰ انجام گرفت بررسی کرد و گزارش خود را در ۲۰۱۱ منتشر کرد و در آن نتیجه گرفت[۱۰] «هیچ شاهد عمومی وجود ندارد که نشان بدهد بخش خصوصی می‌تواند این خدمات را ارزان‌تر و با کیفیت بهتر از بخش عمومی ارایه نماید». در سال ۲۰۱۸، همین مؤسسه این ارزیابی را با افزودن یافته‌های ۴۹ پژوهش دیگر که در فاصله‌ی ۲۰۰۰ تا ۲۰۱۴ منتشرشدند، به‌روزرسانی کرد و جالب این که یکی از نتایج این بررسی این بود که در اغلب این بررسی‌های تازه تغییرات در کیفیت خدمات ارایه شده منظور نشده است. بل و وارنر (۲۰۱۰) ۲۷ پژوهش درباره‌ی پیآمدهای خصوصی‌سازی آب و فاضلاب را در چند کشور بررسی کردند و نتیجه گرفتند «ما هیچ شاهدی مبین بر کاهش هزینه‌ی ارایه‌ی این خدمات به‌وسیله‌ی بخش خصوصی پیدا نکرده‌ایم».[۱۱] محققان پروژه‌ی پیکو PIQUE پیآمدهای خصوصی‌سازی و آزادسازی بازارها برای برق، گاز و پست و تلگراف را در کشورهای اتریش، بلژیک، آلمان، لهستان، سوئد و بریتانیا را در فاصله‌ی ۱۹۷۰ تا ۲۰۰۴ بررسی کردند و نتیجه گرفتند که «هیچ سندی وجود ندارد که کارآیی به خاطر خصوصی‌سازی یا آزادسازی بهبود یافته باشد».[۱۲] در این‌جا به نکته‌ی جالبی اشاره می‌شود که پیش از واگذاری عامل مؤثر در بهبود بازدهی افزایش تولید بود ولی پس از اجرای این واگذاری‌ها، کاهش اشتغال در این صنایع عامل اصلی بهبود بازدهی شد. کینیازوا و دیگران (۲۰۱۳) در بررسی پی‌آمد واگذاری‌ها برفروش شرکت‌های واگذارشده نتیجه گرفتند شرکت‌های واگذارشده درمقایسه با واحدهایی که هم‌چنان در بخش دولتی هستند «کارآیی کم‌تری دارند». در این پژوهش که واگذاری‌ها در طول ۱۹۸۰ تا ۲۰۰۹ را بررسی کرد عملکرد شرکت‌های واگذارشده با عملکرد خودشان قبل از واگذاری و با عملکرد واحدهایی که هم‌چنان در بخش دولتی هستند مقایسه شد. با درصد اعتبار آماری بالایی نویسندگان نتیجه گرفتند که کمپانی‌های واگذارشده در مقایسه با شرکت‌هایی که هم‌چنان در بخش دولتی هستند «عملکرد به‌مراتب ضعیف‌تری داشته‌اند».[۱۳]
پژوهشی که در ۲۰۱۵ منتشر شد و عمدتاً بر واگذاری در کشورهای با درآمد بالا متمرکز بود نتیجه گرفت که «پژوهش ما نشان می‌دهد که این نتیجه‌گیری که واحدهای خصوصی با کارآیی بیش‌تری عمل می‌کنند با هیچ شاهد آماری تأیید نمی‌شود».[۱۴] درهمین سال پژوهش دیگری که سازمان ملل منتشر کرد به این نتیجه‌گیری کلی رسید که «هیچ نوع مالکیتی فی‌نفسه رجحانی بر نوع دیگر ندارد»[۱۵] و درواقع مقوله‌ی کارآیی به میزان رقابت، مقررات، خودمختاری در استخدام و پرداخت حقوق و توسعه‌ی نهادهای توسعه و مالی در اقتصاد بستگی دارد. در انگلیس که واگذاری‌ها از زمان تاچر شروع شده بود طبیعتاً بررسی‌های به نسبت بیش‌تری دراختیار داریم. پژوهشی که در ۲۰۰۴ منتشر شد یادآوری کرد «که این نتایج در واقع نتایج پژوهش‌های دیگر را تأیید می‌کند که خصوصی‌سازی فی‌نفسه هیچ نقش مثبتی دراین تحولات نداشته است. در سطح اقتصاد خرد و کلان نتوانسته‌ام هیچ شاهدی پیدا کنم که تولید، کار، و سرمایه و کل بهره‌وری عامل به خاطر تغییر در شیوه‌ی مالکیت درمقایسه با روند تاریخی خود تغییر محسوسی کرده باشد».[۱۶] در پژوهشی که بانک جهانی در ۲۰۰۵ درباره‌ی خصوصی‌سازی آب و برق در کشورهای جنوب انتشار داد می‌خوانیم «شواهد اقتصادسنجی ما نشان می‌دهد که از نظر آماری هیچ اختلاف قابل‌قبولی در کارآیی بین واحدهای دولتی و خصوصی‌شده وجود ندارد».[۱۷] بانک جهانی در ۲۰۰۹ پژوهش دیگری درباره‌ی پیآمدهای خصوصی‌سازی در کشورهای اروپای شرقی، روسیه و چین منتشر کردکه در آن آمده است «عمده‌ترین پی‌آمد بررسی ما برای سیاست‌پردازی این است که خصوصی‌سازی فی نفسه تضمین‌کننده‌ی بهبود کارآیی نیست».[۱۸] حتی درباره‌ی واگذاری‌ها در ایران هم پژوهشی داریم که نشان می‌دهد در واگذاری‌هایی که در طول ۱۹۹۸ تا ۲۰۰۶ انجام گرفت هیچ بهبودی در سودآوری، کارآیی و مؤثربودن اتفاق نیفتاد البته بدهی واحدهای واگذارشده اندکی افزایش یافت.[۱۹]
اجازه بدهید که به‌طور مشخص شواهد موجود درباره‌ی پیآمدهای خصوصی‌سازی در بخش برق و آب را به‌اختصار بررسی کنیم.
خصوصی‌سازی برق:
در زمینه‌ی خصوصی‌سازی برق هم همان ادعاهای بی‌اساس در این‌جا هم تکرار می‌شود یعنی با این ادعا که بخش خصوصی از بخش دولتی «کارآمدتر» است این صنایع را واگذار کرده‌اند ولی اولین بررسی در ۱۹۹۵ منتشر شد که در آن پولیت به بررسی بیش از ده مورد خصوصی‌سازی برق پرداخت و نتیجه گرفت که «هیچ اختلافی بین بخش خصوصی و دولتی در پیوند با کارآیی وجود ندارد».[۲۰]
درباره‌ی قیمت برق پس از خصوصی‌سازی در کشورهای عضو سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه OECD، بررسی منتشرشده در ۲۰۱۰ نشان داد که قیمت‌ها پس از واگذاری افزایش یافته و به‌طور متوسط هم ۲۳.۱% از زمانی که مالکیت در بخش دولتی بود بیش‌تر شده است.[۲۱] بررسی دیگری از قیمت برق در ۱۵ کشور اروپایی غربی در ۲۰۱۳ نتیجه گرفت که شاهد افزایش قیمت بوده‌ایم.[۲۲] پژوهشی که در ۲۰۰۷ منتشر شد و خصوصی‌سازی برق در ۸۳ کشور را بررسی کرد نتیجه گرفت که اگرچه بهای برق برای مصرف‌کنندگان صنعتی کاهش داشته ولی برای خانوارها «شاهد افزایش قیمت بوده‌ایم».[۲۳] بررسی دیگر در ۲۰۰۸ به خصوصی‌سازی برق در افریقا پرداخت و نتیجه گرفت که میزان کارآیی هیچ رابطه‌ای با وجود بخش خصوصی ندارد.[۲۴] بانک جهانی در ۲۰۰۵ در یک بررسی از خصوصی‌سازی برق در جهان نتیجه گرفت که پی‌آمد شیوه‌ی مالکیت بر کارآیی «برخلاف ادعایی که اغلب می‌شود اهمیت چندانی ندارد و در اغلب بررسی‌ها هیچ رابطه‌ی معنی‌داری بین کارآیی و مالکیت خصوصی آنها وجود ندارد».[۲۵] در ۲۰۰۹ بررسی مفصل‌تری از سوی بانک جهانی منتشر شد که در آن نشان داده شد که واحدهای واگذارشده به بخش خصوصی تمایل بیش‌تری به بیکارکردن کارگران دارند- که در نهایت موجب افزایش کارآیی می‌شود – ولی در پیوند با بهبود سرمایه‌گذاری هیچ شاهدی وجود ندارد. درضمن در این واحدها شاهد افزایش قیمت برق و کاهش شمار خانوارهایی که به برق دسترسی داشته‌اند هم بوده‌ایم. به عبارت دیگر بهبود بازدهی به صورت سود بیش‌تر نصیب سرمایه شده است.[۲۶]
خصوصی‌سازی آب
در پژوهش‌های انجام گرفته هیچ سندی وجود ندارد که ارایه‌ی آب به‌وسیله‌ی بخش خصوصی با کارآیی بیش‌تری در مقایسه با بخش عمومی انجام می‌گیرد. یک بررسی که در ۲۰۱۰ منتشر شد و یافته‌های ۲۷ پژوهش کاربردی را خلاصه کرد نتیجه گرفت که «ارایه‌ی این خدمات به‌وسیله‌ی بخش خصوصی ضرورتاً به‌معنای کم‌هزینه‌تر بودن آنها نیست».[۲۷]
درفرانسه که ۷۵% از بخش آب در آن به بخش خصوصی واگذار شده، براساس پژوهشی که در ۲۰۰۶ منتشرشد خبر داریم که بهای آب عرضه‌شده به‌وسیله‌ی بخش خصوصی ۱۶.۶% از بهای آبی که به‌وسیله‌ی بخش دولتی عرضه می‌شود بیش‌تر است.[۲۸] بانک جهانی در حالی که خود مشوق خصوصی‌سازی آب در کشورهای جنوب بود در پژوهشی که در ۲۰۰۵ منتشر کرد نتیجه گرفت که براساس پژوهش‌های انجام‌گرفته هیچ اختلاف آماری معنی‌داری درعرصه‌ی کارآیی بین بخش خصوصی و بخش دولتی دربخش آب وجود ندارد.[۲۹] کرپاتریک و دیگران (۲۰۰۶) با بررسی ۱۱۰ شرکت آب در کشورهای افریقایی ازجمله ۱۴ شرکت خصوصی نتیجه گرفتند که هیچ اختلافی بین آنها وجود ندارد.[۳۰] در زمینه‌ی خصوصی‌سازی آب در کشورهای امریکای لاتین شواهد به همین گونه‌اند. یک بررسی در ۲۰۰۴ و بررسی دیگر در ۲۰۰۷ نتیجه گرفتند که از نظر کارآیی هیچ تفاوتی بین شرکت‌های خصوصی و دولتی وجود ندارد.[۳۱] بررسی‌ای که بانک توسعه‌ی آسیا در ۲۰۰۴ انجام داد به بررسی مقوله‌ی آب در ۱۸ شهر آسیایی پرداخت که ترکیبی از واگذارشده و نشده را شامل می‌شد. براساس اغلب معیارهای به‌کار گرفته شده، یعنی سطح پوشش، سرمایه‌گذاری، اتلاف آب، هزینه‌ی واحد تولید، بهای آب، هزینه‌ی اشتراک، واحدهای خصوصی به‌مراتب ضعیف‌تر از واحدهای دولتی عمل کردند. تنها در دو مورد شرکت‌های خصوصی در وضعیت بهتری هستند، مورد اول کارآیی در جمع‌آوری صورتحساب آب و دومی هم حداقل تعداد کارگران به ازای هر هزار مشترک.[۳۲]
عدم‌موفقیت نظام نظارتی
با وجود همه‌ی شواهدی که به‌اختصار بررسیده‌ایم البته هنوز هستند کسانی که بر این عقیده‌اند که علت عدم‌موفقیت واحدهای دولتی به نظام کنترل آنها مربوط می‌شود. به سخن دیگر، ادعا براین است که مقدار این کنترل زیاد و کیفیت آن نامرغوب است. یعنی، در حالی‌که این واحدها در گذران کارهای روزمره زیادی کنترل می‌شوند، از نظر هدایت استراتژیک کمبودهایی وجود دارد.[۳۳] پی‌آمد این نکته البته این است که ضررهای ناشی از مداخلات بیش از اندازه و تحمیل اهداف چندگانه از سوی دولت از ضررهای ناشی از عدم‌موفقیت بازار که موجب این مداخلات می‌شود، بسیار بیش‌تر است. بخشی از دلایل مدافعان خصوصی‌سازی این است که دولت نه می‌تواند همانند بازار اطلاعات مفید جمع‌آوری نماید و نه در خصوص کشورهای توسعه‌نیافته دارای منابع انسانی کافی برای اداره‌ی ثمربخش این واحد‌هاست. در نتیجه، واگذاری بخشی از این مؤسسات به بخش خصوصی، گذشته از رفع بسیاری از این مصایب باعث می‌شود که مسئولیت‌های دولت نیز کاهش یافته و رابطه‌ی معقول‌تری بین امکانات و مسئولیت‌های آن ایحاد شود و اداره‌ی مؤسسات باقی‌مانده در بخش دولتی بهبود یابد. البته این احتمال وجود دارد که مدیران قابل از بخش دولتی به بخش خصوصی جلب شوند و درنتیجه اداره‌ی واحدهای باقی‌مانده در بخش دولتی با مشکلات تازه روبرو شود ولی عقیده‌ی عمومی بر این است که خصوصی‌سازی با کاستن از مسئولیت‌های اقتصادی دولت، موجب کم‌تر شدن عدم‌موفقیت نظام نظارتی خواهد شد.
پیآمدهای خصوصی‌سازی بر مالیه‌ی عمومی
نکته‌ای که در مورد اغلب کشورهای درحال‌توسعه درست است این که اغلب کشورها کسری بودجه‌ی زیادی دارند و این کسری ادامه‌دار بودجه، بی‌گمان پیآمدهای اقتصادی نامطلوبی خواهد داشت. گفته می‌شود که هرگونه کاهشی در هزینه‌های دولتی برای تخفیف این کسری مؤثر خواهد بود و این پیآمدهای اقتصادی نامطلوب را تقلیل خواهد داد. به‌گفته‌ی باینون و واتربری در اغلب کشورهای درحال‌توسعه خصوصی‌سازی برای این منظور، یعنی کاستن از کسری بودجه دولت، مورد توجه قرار می‌گیرد.[۳۴] بد نیست اضافه کنم که چنین انگیزه‌ای از همان آغاز با تناقض و ناهمخوانی همراه است.
- – اگر هدف اصلی واگذاری‌ها کسب درآمد و کاستن از کسری بودجه باشد، در آن صورت، معلوم نیست این همه ادعاهای اثبات‌نشده درباره‌ی بهبود کارآیی چرا تکرار می‌شود؟
- – از آن مهم‌تر، چنین کاری نمی‌تواند سیاست پایداری باشد چون اموال دولتی را یک بار بیش‌تر نمی‌شود به بخش خصوصی واگذار کرد. به عبارت دیگر، تخفیف کسری بودجه، سیاست‌پردازی متفاوتی می‌طلبد که با این شیوه‌ی شلخته و ناپایدار تفاوت دارد.
با این همه لازم به یادآوری است که در اغلب موارد این نتایج «مطلوب» به دست نمی‌آید. یعنی درعمل و در واقعیت زندگی، دولت در یک کشور درحال‌توسعه تنها به فروش مؤسسات و شرکت‌های سودآور موفق می‌شود و دولت می‌ماند و تعدادی شرکت‌های زیان‌ده که کسری بودجه را به جای کاهش، بیش‌تر خواهد کرد. اما مسئله‌ی مهم‌تر به اعتقاد من این است که باید پرسید که علت این کسری بودجه کدام است؟ آیا دولت‌ها دراین جوامع هزینه‌ی زیادی دارند و یا این که بنیان درآمدی شان ضعیف است و برای اداره‌ی امور اقتصادی کافی نیست؟ در همین راستا بد نیست بگویم که یکی از مشکلات موجود عدم‌کارآیی نظام مالیاتی در این کشورهاست یعنی، مالیات‌های مستقیم، به‌ویژه مالیات بر سود شرکت‌ها به‌درستی جمع‌آوری نمی‌شود. از طرفی مردم به دولت اعتماد ندارند و نپرداختن مالیات به‌غلط به صورت حرکتی سیاسی در می‌آید و از طرف دیگر، دولت‌هایی که در جمع‌آوری مالیات‌های مستقیم موفقیتی ندارند به وضع مالیات‌های غیرمستقیم می‌پردازند که کار را به‌واقع خراب می‌کند. چون برخلاف ادعای اقتصاددانان مدافع این سیاست‌ها توسل به مالیات‌های غیرمستقیم با تکیه بر برابری مصرف‌کنندگان در پرداختن مالیات، مضرترین شیوه‌ی اعتقاد به برابری است. در این‌جا توان و امکانات مالی مالیات‌دهنده در نظر گرفته نمی‌شود و به همین خاطر، استفاده‌ی گسترده از این نوع مالیات‌ها با اهداف اجتماعی توسعه در تناقض قرار می‌گیرد. راهِ برون‌رفت از این وضع تصحیح نظام مالیاتی و ایجاد نظامی است که بر کارکرد درست آن نظارت مؤثر اعمال نماید. به سخن دیگر، علت اصلی ضعف بنیان مالی دولت، معیوب بودن نظام مالیاتی، و گستردگی فساد مالی در اداره‌ی امور دولت است و این مشکلات هم با خصوصی‌سازی برطرف نمی‌شوند بلکه همان طور که در مورد ایران نشان خواهم داد، تشدید خواهدشد. این احتمال جدی وجود دارد که بدون انجام رفرم‌های لازم در شیوه‌ی اداره‌ی امور دولت، خصوصی‌سازی گسترده به سر برآوردن «اقتصاد مافیایی» منجر شود که اگرچه هیچ‌یک از منافع احتمالی نظام دولتی را ندارد ولی حامل همه‌ی مضرات اقتصاد خصوصی نیز هست. نمونه‌ی روسیه و شماری دیگر از کشورها در این خصوص بسیار آموزنده است. این نیز به گفتن می‌ارزد که کاستن از بودجه دولت به هر قیمت و تحت هر شرایطی، به‌ویژه در اوضاعی که بر بسیاری از کشورهای درحال‌توسعه حاکم است، در عمل می‌تواند پیآمدهای بسیار مضری برای اقتصاد داشته باشد. برای نمونه، امروزه تقریباً ثابت شده است که آموزش ابتداییِ مؤثر یکی از بهترین و در عین حال کم‌هزینه‌ترین راه‌های افزودن بر بهره‌وری کار در آینده است [نمونه‌ی کره‌ی جنوبی در این راستا بسیار مفید است]. کاستن از هزینه‌های دولت در آموزش ابتدایی و یا خصوصی‌سازی آموزش ابتدایی که در پوشش‌های مختلف صورت می‌گیرد، فداکردن اهداف درازمدت برای منافع آنی و زودگذر است.
اهداف توسعه و خصوصی‌سازی اموال دولتی
مدافعان خصوصی‌سازی در کنار همه‌ی این ادعاها، هم چنین مدعی‌اند که مداخلات گسترده‌ی دولت برای رسیدن به اهداف توسعه نیز مطلوب نیست. ازجمله دلایلی که ارائه می‌شود این که این مداخلات به صورت مانعی برسر راه رشد اقتصادی و رقابت در اقتصاد عمل می‌کند. اگرچه رشد اقتصادی با توسعه‌ی اقتصادی همسان نیست ولی رشد اقتصادی منابع لازم برای انجام پروژه‌های مربوط به توسعه را فراهم می‌کند. ادعا بر این است که مداخلات دولت هم چنین مزاحم کارآفرینی بخش خصوصی می‌شود و بالاخره، در توزیع اعتبارات در اقتصاد اخلال ایحاد می‌کند. به غیرواقعی بودن شماری از این ادعاها نمی‌پردازم ولی پرسش اساسی این است که در تاریخ معاصر جهان، کدام کشور براساس این الگوی پیشنهادی مدافعان خصوصی‌سازی توسعه یافته است که ایران نمونه‌ی دومش باشد؟ بعلاوه پرسشی که به همان اندازه مهم است، این که به‌واقع عامل اساسی رونق اقتصادی کدام است؟ آیا اشکال حقوقی مالکیت، یعنی خصوصی در برابر دولتی، این همه مؤثر است و یا این که آنچه که مهم است به‌واقع ساختار بازار و میزان رقابت موجود در این بازارهاست؟ یعنی اگر عامل اصلی ساختار بازار باشد که هست، در آن صورت اغلب ادعاهایی که در دفاع از خصوصی‌سازی گسترده درکشورهایی چون ایران می‌شود مثل بنایی روی آب فرومی‌ریزد. به عبارت دیگر، با نادیده گرفتن ساختار بازار روشن است که تبدیل یک انحصار عمومی به یک انحصار خصوصی نمی‌تواند مفید باشد و نیست. تردیدی نیست که انحصار خصوصی برای سهام‌داران آن سود بیش‌تری خواهد داشت، ولی، بدون تردید چنین سرانجامی به نفع اقتصاد به‌طور کلی و به نفع مصرف‌کنندگان به‌طور خاص نخواهد بود. از سوی دیگر، در اقتصادی که نظام بازار درآن وجود ندارد و یا به‌طور ثمربخشی عمل نمی‌کند، خصوصی‌سازی نیز نمی‌تواند برای رفع مصایبی که وجود دارد، مؤثر باشد. آنچه که اتفاق خواهد افتاد، نابرابرتر شدن توزیع درآمد‌هاست و همگانی‌شدن فقر و نداری که با اهداف درازمدت توسعه تناقض آشکار دارد. به سخن دیگر، حتی اگر این ادعاهای اثبات‌نشده و فاقد سند قابل‌قبول باشند، خصوصی‌سازی بدون در پیش گرفتن برنامه‌های رفرم بسیار گسترده در حوزه‌ی عملکرد بازار نمی‌تواند چنین پیآمدهای مثبتی داشته باشد. به سخن دیگر، خصوصی‌سازی باید با برنامه‌های گسترده‌ی رفرم نهادها و قوانین همراه باشد. و بعلاوه اگرچه بسیاری از انتقادات از عملکرد شرکت‌های دولتی در این کشورها درست است ولی اتفاقاً علت این امر، نه شیوه‌ی حقوقی مالکیت بلکه کمبود نهادها و به‌ویژه فقدان نهادهای مفید نظارتی است و در نتیجه با تغییر شیوه‌ی حقوقی مالکیت این مشکلات نیز نه‌فقط برطرف نخواهند شد بلکه تشدید می‌شوند. مدیران ناقابل و زراندوز شرکت‌های دولتی وقتی در رأس شرکت‌های خصوصی‌شده قرار می‌گیرند، به همان شیوه‌ی گذشته ادامه خواهند داد و تفاوت در این است که پس از واگذاری، علنی‌تر و آشکارتر به پر کردن جیب‌های خود خواهند پرداخت. به عبارت دیگر، راه مؤثرتر به گمان من افزودن بر کارآیی این شرکت‌ها و ایجاد یک مجموعه قوانین و نهادهای نظارتی کارآمد است که بتواند از سوی مردم بر این کارها نظارت مفید داشته باشد. به بیان دیگر، برای رسیدن به این اهداف باید کارهای فرهنگی و آموزشی زیادی انجام گیرد و یک‌شبه نمی‌توان صرفاً با تغییر شیوه‌ی مالکیت به این اهداف دست یافت. ازجمله کارهایی که باید بشود این که اولاً باید مکانیسم‌های لازم ایجاد شود تا این نهادها به مردم پاسخ‌گو باشند و بعلاوه، انتخاب مدیران باید با حد اعلای هوشمندی و مسئولانه صورت بگیرد تا قابل‌ترین افراد در رأس امور قرار بگیرند و این مدیران نیز باید در برابر مقاماتی که به‌طور آزاد از سوی مردم انتخاب می‌شوند مسئولیت داشته و به همان مردم پاسخ‌گو باشند. مقوله‌ی حسابرسی کار این نهادها بسیار پراهمیت است تا بتوان بین مدیران بد و خوب بر اساس عملکرد آنها تفکیک قائل شد و ضمن تشویق مدیریت مؤثر و مفید، برای رفع مدیریت زیان‌بار در نهادهای دیگر اقدامات لازم در پیش گرفته شود. اما، اگر قرار باشد که این مؤسسات محل ایجاد اشتغال و درآمد‌های مشروع و نامشروع برای بستگان و نزدیکان صاحبان قدرت در جامعه باشد، اهداف اقتصادی خصوصی‌سازی که ادعا می‌شود، به دست نخواهند آمد و چه بسا که کار خراب تر هم بشود. در نبود این نهادهای نظارتی که در انجام وظایف مشخص شده‌ی خویش قابلیت داشته باشند، خصوصی‌سازی نیز موفقیتی نخواهد داشت.
خلاصه کنم، اگرچه کم نیستند کسانی که خصوصی‌سازی را به‌عنوان «هدف» این برنامه‌ها در نظر می‌گیرند و ظاهراً به همان راضی‌اند، ولی خصوصی‌سازی در بهترین حالت تنها «وسیله‌ای» برای رسیدن به اهدافی است که شماری از آنها را در صفحات قبل برشمرده‌ایم. از سویی نباید «هدف» و «وسیله» باهم مخلوط شوند و از سوی دیگر، باید زمینه‌های لازم برای افزودن بر احتمال موفقیت این برنامه [رفرم واقعی نهادها و قانونمندکردن امور] تهیه و تدارک شود. در غیر این صورت، یک بار دیگر زندگی و مرگ میلیون‌ها بلکه صد‌ها میلیون تن آدمی که در کشورهای درحال‌توسعه زندگی می‌کنند بازیچه‌ی کنجکاوی‌های تئوریک و نظری اقتصاددانان و دیگر علمای علوم اجتماعی و سیاسی خواهد شد و چنین کاری زیبنده‌ی بشریت در قرن بیست‌ویکم نیست.
دربخش بعدی، نمونه‌های عملی بلای خصوصی‌سازی را بررسی خواهیم کرد.
احمد سیف
اقتصاددان و پژوهشگر و نویسنده‌ی کتاب‌های متعدد
استاد اقتصاد، مقیم لندن
[۱] ازجمله بنگرید به این مطلب: https://www.alef.ir/news/3990209016.html
[۲] برای شواهدی درباره‌ی اجرا کردن این برنامه در انگلیس بنگرید به کتاب زیر، فصل چهارم
Grace Blakeley: Stolen, How to save the world from financialisation, Repeater Books, 2019.
[۳] بنگرید به کتاب «سرقت بزرگ مالیاتی» نوشته ریچاردبروکز، لندن ۲۰۱۶، ص ۲۱۰
[۴] البته توجه خواهید داشت که اهداف اعلام‌شده‌ی این سیاست این نخواهد بود ولی درعمل، وقتی که این سیاست را پیاده می‌کنند، اغلب این‌گونه می‌شود.
[۵] برای اطلاع بیش‌تر در خصوص دست‌وپاگیر بودن این پیش‌گزاره بنگرید به: احمد سیف: «نگاهی به رقابت کامل» در، مقدمه‌ای بر اقتصاد سیاسی، تهران، نشر نی، ۱۳۷۶، صص۴۴-۱۵
[۶] David Potts: “Nationalisation and Denationnlisation of estate agriculture in Tanzania, 1967-90”, in, P. Cook & C. Kirkpatick [ edit]: Privatisation Policy and Performance, London, 1995, p. 194
[۷] John Weiss: “Mexico: Comparative Perfornance of State and Private industrial corporations”, in, Cook & Kirkpatrick, p. 222
[۸] K.S. Jomo: “Malaysia’s Privatisation experience”, in, Cook & Kirkpatick, p.239
[۹] J.M. Fontaine & V. Geronimi: “Private investment and privatisation in Sub-Saharan Africa”. in, Cook & Kirkpatrick, p. 157
خواننده‌ی علاقمند می‌تواند برای اطلاعات بیشر به دو مقاله دیگر به همین قلم مراجعه نماید:
«سیاست تعدیل ساختاری – یک بررسی عام» و «بررسی مختصر سیاست تعدیل ساختاری در شیلی» در کتاب: مقدمه‌ای بر اقتصاد سیاسی، نشر نی، تهران، ۱۳۷۶.
[۱۰] به نقل از:
https://www.psiru.org/sites/default/files/2014-07-EWGHT-efficiency.pdf، ص ۷
[۱۱] Bel, Germà, Xavier Fageda, and Mildred E. Warner. 2010. ‘Is Private Production of Public Services Cheaper than Public Production? A Meta-Regression Analysis of Solid Waste and Water Services’. Journal of Policy Analysis and Management 29 (3): 553–۷۷.
[۱۲] PIQUE 2009 Summary report of the project ‘Privatisation of Public Services and the Impact on Quality, Employment and Productivity’ (PIQUE), available at: https://www.boeckler.de/pdf/p_wsi_summary_report_pique.pdf
[۱۳] Knyazeva, A., D.Knyazeva, and J.E. Stiglitz, “Ownership Change, Institutional Development and Performance”, Journal of Banking & Finance 37, no. 7 (July 2013): 2605–۲۶۲۷
[۱۴] Muhlenkamp H. (2015), “From state to market revisited: a reassessment of the empirical evidence on the efficiency of public (and privately owned) enterprises”, Annals of Public and Cooperative Economics 86(4): 535-557
[۱۵] UNDP Global Centre for Public Service Excellence (2015), Is the private sector more efficient? A cautionary tale, available at: https://www.undp.org/content/dam/undp/library/capacity-development/English/Singapore%20Centre/GCPSE_Efficiency.pdf
[۱۶] https://mitpress.mit.edu/books/great-divestiture
[۱۷] Estache A., Perelman S., Trujillo L. (2005), Infrastructure performance and reform in developing and transition economies: evidence from a survey of productivity measures, World Bank Policy Research Working Paper 3514
[۱۸] Estrin S., J.Hanousek, E.Kocenda and J.Svejnar (2009), “Effects of Privatisation and Ownership in Transition Economies”, Journal of Economic Literature 47 (3): 699–۷۲۸.
[۱۹] Alipour M. (2013), “Has privatisation of state-owned enterprises in Iran led to improved performance?” International Journal of Commerce and Management, 23(4): 281-305.
[۲۰] Pollitt, M. (1995), Ownership and Performance in Electric Utilities: the International Evidence on Privatisation and Efficiency, Oxford University Press, Oxford.
[۲۱] Dee, P. 2010. ‘Quantifying the Benefits from Structural Reforms in Electricity and Gas Markets in APEC Economies’. Contribution to the project ‘The Impacts and Benefits of Structural Reforms in Transport, Energy and Telecommunications Sectors’, commissioned by the APEC Policy Support Unit
[۲۲] Fiorio, C.V., and M.Florio. (2013), “Electricity Prices and Public Ownership: Evidence from the EU15 over Thirty Years”, available at: http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0140988313000911
[۲۳] Nagayama, Hiroaki (2007), “Effects of Regulatory Reforms in the Electricity Supply Industry on Electricity Prices in Developing Countries”, Energy Policy 35 (6): 3440–۶۲.
[۲۴] Estache A. Tovar B., Trujillo L. (2008), “How efficient are African electricity companies? Evidence from the Southern African countries”, Energy Policy 36 (2008) 1969–۱۹۷۹
[۲۵] Estache A., Perelman S., Trujillo L. (2005), Infrastructure performance and reform in developing and transition economies: evidence from a survey of productivity measures, World Bank Policy Research Working Paper 351
[۲۶] Gassner K., Popov A. and Pushak N. (2009), Does private sector participation improve performance in electricity and water distribution? PPIAF
[۲۷] Bel, G., X. Fageda and M.E. Warner (2010) “Is Private Production of Public Services Cheaper than Public Production? A Meta-Regression Analysis of Solid Waste and Water Services”, Journal of Policy Analysis and Management, 29 (3):553–۷۷
[۲۸] Chong E., F. Huet, S. Saussier and F. Steiner (2006) “Public-Private Partnerships and Prices: Evidence from Water Distribution in France”, Review of Industrial Organisation Vol 29, Numbers 1-2, 149-169, available at: http://link.springer.com/article/10.1007%2Fs11151-006-9106-8
[۲۹] Estache, A., S. Perelman, L. Trujillo (2005) Infrastructure performance and reform in developing and transition economies: evidence from a survey of productivity measures, World Bank Policy Research Working Paper 3514, February 2005
[۳۰] Kirkpatrick, C., D. Parker, and Y-F. Zhang (2006) “An Empirical Analysis of State and Private-Sector Provision of Water Services in Africa”, The World Bank Economic Review 20 (1): 143–۶۳
[۳۱] R. Seroa da Motta and A.R. Moreira (2004) Efficiency and Regulation in the Sanitation Sector in Brazil, IPEA Discussion Paper No. 1059
[۳۲] Asian Development Bank, Water in Asian Cities – Utilities Performance and Civil Society Views, ADB, 2004, available at: https://www.adb.org/sites/default/files/publication/28452/water-asian-cities.pdf
[۳۳] Wortzel, L.H. & Vernon-Wortzel, H: ” Privatisation: Not the only answer”, in, World Devleopment, No. 17, No. 5, 1989, p. 636
[۳۴] Bienen H. & Waterbury, J.: “The Political Economy of Privatisation in Developing Countires, in,World Development, vol. 17, no. 5, 1989, p. 618
دیدگاهتان را بنویسید