دیون دولت به تأمین اجتماعی: کلاه گشاد برسر بیمه‌شدگان / غلامحسین دوانی

نسخه‌ی پی‌دی‌اف: Gh Davani – governments debt to Tamin Ejtemaei

نظام تأمین اجتماعی اساسی‌ترین پیش‌نیاز توسعه‌ی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در تمامی كشورها تلقی می‌شود و مهم‌ترین اهرم برقراری عدالت اجتماعی در جوامع مدنی جهان به‌شمار می‌رود. از‌این‌رو همواره از جایگاهی ویژه و پوششی گسترده برخوردار بوده است. نظام تأمین اجتماعی ابزار استقرار امنیت، عدالت اجتماعی، رفاه و ثبات اجتماعی است و توسعه‌ی پایدار هر كشور با كمیت و كیفیت خدمات نظام تأمین اجتماعی رابطه‌ی مستقیم دارد. صندوق‌های بازنشستگی عمومی به‌عنوان نهادهای مالی مستقل بینانسلی، از طریق جمع‌آوری پس‌اندازهای خرد افراد تحت عنوان حق بیمه‌ی بازنشستگی و سرمایه‌گذاری این منابع در قالب سبد دارایی و مدیریت آن، امكان تأمین دوران بازنشستگی افراد را در دوران كهولت سن و ازكارافتادگی فراهم می‌آورند؛ بنابراین این صندوق‌ها به همان اندازه كه نهادهای اجتماعی به‌شمار می‌روند، دارای اهمیت اقتصادی بوده و از دو مسیر اصلی بر روی شاخص‌های توسعه و رشد اقتصادی تأثیرگذارند. در مسیر نخست صندوق‌های بیمه‌ای و بازنشستگی به‌عنوان سرمایه‌گذارانی نهادی با هدایت پس‌اندازهای خرد به بخش سرمایه‌گذاری نسبت به تأمین منابع مالی مورد نیاز برای تداوم و توسعه‌ی عملیات بنگاه‌های اقتصادی و همچنین پروژه‌های بزرگ‌مقیاس و زیرساختی اقدام می‌کنند كه این امر از طریق افزایش بهره‌وری منجر به رشد اقتصادی كشورها می‌شود. در مسیر دوم نیز صندوق‌های بازنشستگی از طریق ایجاد رونق و همچنین افزایش خلاقیت و تنوع ابزارهای مالی در بازار سرمایه انتفاعی جمعی را به‌دنبال خواهد داشت.

در ایران نیز نظام تأمین اجتماعی به جهت تكلیفی كه اصل بیست‌ونهم قانون اساسی بر دوش دولت گذارده است اهمیتی مضاعف می‌یابد. به‌موجب این اصل، برخورداری از تأمین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیكاری، پیری، از‌كارافتادگی، بی‌سرپرستی، درراه‌ماندگی، حوادث و سوانح، نیاز به خدمات بهداشتی درمانی و مراقبت‌های پزشكی به صورت بیمه و غیره، حقی است همگانی. دولت موظف است طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشاركت مردم، خدمات و حمایت‌های مالی فوق را برای یك‌یك افراد كشور تأمین كند. لذا همان‌گونه كه مشاهده می‌شود حقوق تأمین اجتماعی به‌عنوان یكی از حقوق قهری، عام و فراگیر و یكی از حقوق طبیعی شناخته در قانون اساسی، مشمول مرور زمان نیز نخواهد شد. این حقوق ریشه در مفهوم «برابری» دارد و از‌این‌رو به‌عنوان یكی از حقوق نسل دوم حقوق بشر شناخته می‌شود. نظام تأمین اجتماعی در كشور ما نظام گسترده‌ای است كه سازمان‌ها و صندوق‌های متعددی وظیفه‌ی ارائه‌ی خدمات اجتماعی را بر عهده دارند. در این بین سازمان تأمین اجتماعی بزرگ‌ترین صندوق از نظر تعداد مشتركان چه به لحاظ بیمه‌ی بازنشستگی و چه به لحاظ بیمه‌ی درمان به‌شمار می‌رود به نحوی كه قریب 42 میلیون نفر را تحت پوشش خود دارد. اگر بخواهیم مثالی در خصوص وسعت بحران پیش رو بزنیم می‌توانیم تعداد 77 هزار مستمری‌بگیر صندوق بازنشستگی فولاد را با بیش از 5 میلیون مستمری‌بگیر سازمان تأمین اجتماعی در ده سال آتی مقایسه كنیم كه فقط اعتبار مورد نیاز جهت پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگی آنها به بهای امروز بالغ بر 100 هزار میلیارد تومان خواهد شد. از طرف دیگر گستردگی پوشش جغرافیایی و تنوع اقشار تحت پوشش آن سازمان است كه تمامی کشور و طبقات مزدبگیر را دربرمی‌گیرد. تاکنون ۲۶ قانون تحمیلی از طرف مجلس بر دوش سازمان تأمین اجتماعی گذاشته شده که همین بار مالی بسیاری برای سازمان ایجاد کرده و سازمان ناگزیر به استقراض شده است. به‌طوری که سازمان تأمین اجتماعی که روزگاری منبع پول بود امروزه برای انجام این تعهدات، ناجار به استقراض از شبکه‌ی بانکی ماهانه بالغ بر پنج هزارمیلیارد تومان شده است. یعنی در حالی که این سازمان میلیاردها تومان از دولت‌های بعداز انقلاب تاکنون طلبکار بوده و به مطالبات معوقه نیز سودی تعلق نگرفته اما بابت استقراض ناچارشده سود هم بدهد.

در جهان كشورها بسته به سطح توسعه‌ی اقتصادی بین 5 درصد- در كشورهای در حال توسعه- تا 35 درصد- در كشورهای سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه OECD- از تولید ناخالص داخلی خود را از طریق سیستم حمایت اجتماعی رسمی بازتوزیع می‌كنند. البته شیوه‌ی ارائه‌ی این حمایت‌ها می‌تواند متفاوت باشد. گاه دولت از محل درآمدهای عمومی با حق بیمه‌ی خود ارائه‌ی حمایت‌های اجتماعی را برعهده می‌گیرد كه در این صورت ارتباط مستقیم بین بودجه‌ی دولت یا مالیه عمومی و حمایت اجتماعی وجود دارد. از این نمونه به‌عنوان مثال می‌توان به یارانه‌های نقدی طرح هدفمندسازی اشاره كرد. در جمهوری اسلامی علی‌رغم انکه این موضوع مورد تاکید فرارگرفته و به‌عنوان یک حق اجتماعی در چارچوب اصل 29 قانون اساسی، قانون ساختار سازمانی نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی همچنین سایر قوانین و مقررات جاری کشور، از جمله قانون تأمین اجتماعی مصوب سال 1354 به‌طور شفاف تصریح شده است.

تأثیرات متقابل نیروهای مولد و جامعه‌ی کار باعث ایجاد تشکل‌های کارگری نظیر سندیکاهای قدرتمند و تأسیس سازما‌ن‌های بین‌المللی، نظیر سازمان بین‌المللی کار (ILO)، به‌عنوان حافظ منافع نیروهای مولد جامعه در سطوح ملی و جهانی شدند که نتیجه‌ی کارکرد این تشکیلات‌ها و نهادهای مدنی و قانونی تدوین قوانین و مقررات کار و تأمین اجتماعی در کارگاه‌های صنعتی است/ در نهایت عملا نظام تأمین اجتماعی با استقرار انجمن بین‌المللی تأمین اجتماعی (ISSA) به‌عنوان زیرمجموعه‌ی سازمان بین‌المللی کار (ILO)، پایدار شدند.

در ایران، برای نخستین بار در اواخر حکومت سلسله قاجاریه در سال ۱۲۸۷ قانون وظایف برای پرداخت حقوق وظیفه به بازماندگان صاحبان حقوق دیوانی (کارمندان دولت) به تصویب رسید و در سال ۱۳۰۱ دایره‌ی تقاعد و وظایف ایجاد که در سال ۱۳۱۴ به اداره‌ی کل بازنشستگی وزارت دارایی تبدیل و در سال ۱۳۴۵ منتزع و به سازمان امور اداری و استخدامی‌کشوری الحاق شد. اما مستندات تاریخی نشان می‌دهند با ورود انگلستان به جنوب کشور و احداث تأسیسات نفتی به‌ویژه بعد از جنگ دوم جهانی و تشدید مبارزات جنبش کارگری در ایران نیز مفاهیم کار و تأمین اجتماعی با تأثیرپذیری و الگوبرداری از نظام‌های رفاه و تأمین اجتماعی اروپا مطرح شده است. در واقع فرآیند پیوستن کشور ایران به برخی از کنوانسیون‌های جهانی و مجامع بین‌المللی، منشاء بسیاری از تحولات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی در کشور شد.

با آغاز قرن کنونی خورشیدی، دولت‌های وقت در ایران با هدف گسترش زمینه‌های سرمایه‌گذاری و اشتغال نیروهای مولد و متخصص تلاش‌های مهمی‌ را در راستای ایجاد زیرساخت‌های اقتصادی و اجتماعی کشور آغاز که از جمله می‌توان به طرح عظیم ایجاد راه آهن سراسری در ایران باعث گردید که به دلیل ضرورت حمایت و صیانت از نیروی کار، در نخستین گام ملی بیمه کارگری با نام صندوق احتیاط کارگران طرق و شوارع در سال ۱۳۰۹ مشمول کارگران شاغل در راه‌سازی وسپس در 1311 به کارگران ساختمانی دولتی، در سال 1312 به کارگران شاغل در کارگاه‌های صنعتی و معدنی و در سال 1315 به کارگران شاغل در کارخانجات صنعتی تعمیم یابد. به‌طوری که با تصویب لایحه‌ی بیمه‌ی اجباری کارگران در سال 1322 کلیه کارفرمایان بخش‌های صنعتی، معدنی، تجاری، باربری و راه آهن که دارای بیش از 20 نفر کارگر بودند مکلف شدند کارگران خود را نزد شرکت‌ سهامی ‌بیمه ‌ایران یا سایر شرکت‌های بیمه‌ی داخلی تحت پوشش بیمه‌ی اجتماعی قرار دهند. تشکیل وزارت کار در سال ۱۳۲۵ و متعاقب ان تصویب قانون بیمه‌ی اجتماعی کارگران و تشکیل سازمان بیمه‌ی اجتماعی کارگران در سال ۱۳۳۲ نقطه‌عطف تحولات نظام کار و تأمین اجتماعی به‌شمار می‌روند. شتاب یافتن توسعه‌ی صنعتی موجبات تشکیل وزارت رفاه اجتماعی در سال 1353 و سرانجام تصویب قانون تأمین اجتماعی و تشکیل سازمان تأمین اجتماعی در تیرماه 1354 از مهم‌ترین اقدامات در جهت توسعه و تعمیم نظام رفاه و تأمین اجتماعی در کشور محسوب می‌شود.

نمایه‌ی یک – ساختار كلی نظام بازنشستگی و تأمین اجتماعی در ایران

بررسی پیشینه‌ی بیمه‌های اجتماعی نشان می‌هد که نظام‌های تأمین اجتماعی در اروپا به‌جز آلمان الزاماً دولتی نبودند، اما بعد از دهه‌ی ۱۹۳۰ که‌ بحران اقتصادی در اروپا شروع می‌شود ایده‌ی بیمه‌ی تأمین اجتماعی متمرکز دولتی در دنیا مطرح شد. در ایران نیز قانون تأمین اجتماعی متمرکز دولتی در ۱۳۵۴ پی‌ریزی شده است.

صندوق تأمین اجتماعی بزرگ‌ترین صندوق نظام بازنشستگی حدود 14 میلیون نفر بیمه‌شده‌ی اصلی و 3 میلیون نفر مستمری‌بگیر دارد که جمعیتی بالغ بر 41 میلیون نفر «52 درصد کشور» را تحت پوشش خود دارد. طرح بیمه‌های اجتماعی متکی بر یکی از اصول اساسی و محوری یعنی اصل «همبستگی اجتماعی» است. براساس این اصل مهم کلیه شرکای اجتماعی (کارگر، کارفرما و دولت) به‌عنوان یک میثاق ملی (قانون اساسی یا سایر قوانین) باید این تعهد را بپذیرند که به‌صورت بینانسلی در برابر یکدیگر متعهد به حمایت بیمه‌ای جامعه‌ی کار و تولید هستند. اما متأسفانه این اصل اساسی، به‌رغم بیش از 50سال استقرار نظام بیمه‌ای در کشور، هنوز هم در میان شرکای اجتماعی کشور به‌درستی جا نیفتاده، به گونه‌ای که از یک سو کارفرمایان کشور به‌عنوان کارگزاران اصلی نظام تأمین اجتماعی در ارتباط با پرداخت سهم حق بیمه‌ی متعلقه توجیه نیستند و این پرداخت را نوعی مالیات اجباری تلقی می‌کنند در حالی که این مبلغ جزئی از بهای تمام‌شده‌ی کالا و خدمات بوده و به‌عنوان هزینه‌ی قابل‌قبول مالیاتی تلقی می‌شود یا به تعبیر اولی این مبلغ را خود بیمه‌شدگان که مصرف‌کنندگان اصلی این کالاها و خدمات هستند بازپرداخت می‌کنند. از سوی دیگر، دولت ‌نیز از سال‌های انقلاب به‌ بعد از مشارکت مستمر و پرداخت سهم حق بیمه‌ی متعلقه (3درصد) سرباز زده به گونه‌ای که طی 43 سال گذشته بدهی‌های انباشتی دولت به سازمان تأمین اجتماعی و سایر صندوق‌های بازنشستگی مبالغ هنگفتی را رقم زده و عملاً این فرآیند موجب تضعیف نظام بیمه‌های اجتماعی کشور به‌صورت فراگیر شده است. این در حالی است که اجباری بودن بیمه‌ی اجتماعی معطوف به مشارکت کارفرما، بیمه‌شده و دولت در راستای تحکیم منابع و مصارف صندوق بیمه‌ای در قبال تعهدات آتی صندوق در برابر بیمه‌شدگان تحت پوشش بوده، در حالی که پرداخت مالیات جنبه‌ی کاملاً عمومی‌ داشته و حقی را برای مالیاتی یا پرداخت‌کننده ایجاد نمی‌کند.

سازمان تأمین اجتماعی برخلاف اهداف اولیه‌ی تشکیل آن که اساساً سازمان ارائه‌دهنده‌ی خدمات بیمه‌ای بوده بر اساس فرامین حکومتی و دولتی بعد از انقلاب عملاً به سازمان عریض و طویل حمایتی تبدیل شده است. به‌طوری که تسری منابع سازمان که در چند سال اخیر به‌شدت بالا گرفته ناشی از ارائه‌ی خدمات حمایتی تکلیفی است نه خدمات بیمه‌ای. زیرا عدم پرداخت سه درصد حق بیمه‌ی سهم دولت که عملاً 17 درصد بدهی دولت را تشکیل می‌دهد و مابقی ناشی از تحمیل اجرای حدود 26 قانون و مقرراتی بوده که سهم دولت در حق بیمه‌ی آن‌ها این بدهی انباشته را به‌وجودآورده است. به همین دلیل، مناسبات شفاف بین دو رکن بیمه‌ای و حمایتی در کشور طی سالیان اخیر دچار تناقض شده، کلیه‌ی صندوق‌ها به‌ویژه صندوق تأمین اجتماعی دچار عدم‌تعادل منابع و مصارف یا به نوعی کسری بودجه داخلی گردیده است. این موضوع ارتباطی با مناسبات کسری بودجه در منابع اعتباری دولت ندارد و صرفاً ‌به دلیل عدم انجام محاسبات بیمه‌ای، تقبل تعهدات حمایتی، نظیر تعهدات ناشی از اجرای مفاد ماده‌ی «۱۱۱» قانون تأمین اجتماعی، تحمیل قوانین حمایتی خاص به سازمان، نظیر بازنشستگی پیش از موعد، طرح نوسازی صنایع و نظایر آن است. نمایه دو شامل تحمیلات قانونی به صندوق تأمین اجتماعی است که دولت‌های بعد انقلاب در بازپرداخت منابع مالی آن تاکنون تعلل کرده که موجبات سقوط ارزش منابع بیمه‌شدگان را فراهم آورده است. براساس همین نمایه بالاترین حمایت مالی و معنوی را در جنگ بیمه‌شدگان فراهم آورده‌اند، اگرچه امروز نوکیسه‌گان وغارتگران منافع و ثروت کشوررا بلعیده‌اند.

نمایه‌ی دو – فهرست قوانین دارای بار مالی برای سازمان تأمین اجتماعی كه دولت مكلف به تأمین منابع معادل آن است

ردیف	موضوع	مستندات قانونی
1	سه درصد حق بیمه سهم دولت	تبصره (2) بند (1) ماده (28) قانون تأمین اجتماعی
2	معافیت از پرداخت سهم کارفرما (حداکثر 5 نفر)	ماده واحده قانون مافیت از پرداخت سهم کارفرمایانی که حداکثر 5 نفر کارگر دارند و تبصره (1) آن
3	سه درصد قانون حرف و مشاغل آزاد	تبصره (2) ماه (4) آیین‌نامه اجرایی قانون حرف و مشاغل آزاد مصوب 29/7/1366 هیأت وزیران
4	مابه التفاوت سهم درمان مشمولین قانون تأمین اجتماعی	تبصره (و) ماده (9) قانون بیمه همگانی
5	حق بیمه بافندگان قالی، قالیچه، گلیم و زیلو	قانون بیمه بازنشستگی فوت و از کارافتادگی بافندگان قالی، قالیچه، گلیم و زیلو مصوب 11/9/1376 و آیین‌نامه اجرایی آن
6	تخفیف در میزان حق بیمه سهم کارفرما در ازای اشتغال جدید	ماده (49) قانون برنامه سوم تنفیذ شده در ماده (103) قانون برنامه چهارم توسعه
7	کسورات ناشی از بازنشستگی بیش از موعد در ازای اشتغال جدید	ماده (10) تنظیم بخشی از مقررات نوسازی صنایع کشور
8	مستمری تا احراز شرایط قانونی ماده (10) قانون نوسازی صنایع	قانون اصلاح مواد (9) و (10) قانون تنظیم بخشی از مقررات تسهیل نوسازی صنایع کشور و اصلاح ماده (113) قانون برنامه سوم توسعه و تبصره آن
9	پرداخت حمایت یارانه‌ای دولت به مستمری‌بگیران	بند (39) قانون بودجه سال 1388 کل کشور
10	ایام اسارت آزادگان	قانون حمایت از آزادگان مصوب 13/9/1368 و اصلاحات بعدی
11	مزایای ناشی از گروه تشویقی همکاران فرزند شهید	بند (ع) تبصره (20) ماده واحده قانون بودجه سال 1386
12	مستمری ارفاقی بازنشستگی جانبازان دستگاه‌های غیر دولتی و حق بیمه سنوات ارفاقی به آنها	مفاد تبصره (3) ماده (1) و ماده (3) آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح نحوه بازنشستگی جانبازان مصوب هیأت وزیران
13	حق بیمه کارکان جانباز سهم بیمه شده و سهم کارفرما	قانون الحاق یک تبصره به ماده (99) قانون برنامه چهارم توسعه در اجرای بند (ج) ماده (37) قانون برنامه سوم
14	جانبازان مشمول کسر کار	ماده (10) قانون تسهیلات استخدامی جانبازان مصوب 31/3/1374 مجلس شورای اسلامی
15	حق بیمه جانبازان (مدت خدمت در جبهه + مدت معالجه)	ماده (6) قانون تسهیلات استخدامی جانباران مصوب 31/3/1374 مجلس شورای اسلامی
16	حق بیمه نویسندگان و پدید آورندگان کتاب	توافقنامه فی مابین وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، سازمان تأمین اجتماعی و مؤسسه کمک به توسعه فرهنگ و هنر به‌شماره 82011/500 مورخ 11/9/1381
17	23 درصد حق بیمه دوران سربازی و حضور داوطلبانه در جبهه	ماده (1) آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح تبصره (14) قانون کار و الحاق یک تبصره به آن
18	مزایای مرخصی استحقاقی ایام اسارت همکاران آزاده	بند (ع) تبصره (20) ماده واحده قانون بودجه سال 1386
19	حقوق و مزایای ایام مرخصی استعلاجی جانبازان	تبصره ماده (19) قانون تسهیلات استخدامی جانبازان مصوب 31/3/1374 مجلس شورای اسلامی
20	اجرای قانون بازنشستگی پیش از موعد	مصوب 5/6/1386 مجلس و تصویبنامه شماره 213191/ت38434 ک مورخ 27/12/1386 هیأت وزیران
21	حق بیمه رانندگان، خادمین مساجد و باربران	بند (ض) تبصره (14) قانون بودجه کل کشور 1386
22	صنایع نساجی اصفهان و بهشهر	مصوبه‌شماره 42937/ت 30137 هـ مورخ 19/8/1383 هیأت وزیران
23	حق بیمه و مستمری پیش از موعد کارکنان بنیاد شهید و کمیته امداد (ره)	مصوبه‌شماره 76180/ت 42652 هـ مورخ 10/4/1388 هیأت وزیران و نامه شماره 1789/820/400 مورخ 10/8/1388 معاونت محترم ریاست جمهوری
24	حق بیمه کارگزاران مخابرات روستایی	بند (99) قانون بودجه سال 1390 کل کشور و موافقتنامه شماره 87926 مورخ 20/10/1390 فی مابین سازمان و معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور
25	حق بیمه موضوع بند (هـ) ماده (7) قانون ساختار جامع سازمان تأمین اجتماعی (ارزش روز مطالبات)	بند (هـ) ماده (7) قانون ساختار جامع سازمان تأمین اجتماعی

به‌استناد قانون، اساسنامه و وظیفه‌ی ذاتی سازمان تأمین اجتماعی تعمیم و گسترش بیمه‌های اجتماعی، شناسایی و نام‌نویسی مشمولین، حفظ و نگهداشت سوابق و حساب‌های انفرادی بیمه‌شدگان، وصول منابع حق بیمه، ارائه‌ی حمایت‌های قانونی، سرمایه‌گذاری وجوه و ذخایر آن. مضافاً آن که کلیه‌ی شاغلین در كارگاه‌ها، شاغلین دستگاه‌ها و شركت‌های دولتی كه تحت شمول نظام حمایتی خاصی نباشند، صاحبان حرف و مشاغل آزاد، اساتید دانشگاه، روحانیون، پزشكان بخش خصوصی، بیمه‌شدگان اختیاری، رانندگان، كارگران ساختمانی و قالی‌بافان تحت پوشش این سازمان به‌شمار می‌روند. نمایه 3 سهم كارفرما، بیمه شده و دولت را به تفكیك تعهدات درمان و بیكاری نشان می‌دهد.

نمایه‌ی 3 – سهم كارفرما، بیمه شده و دولت به‌تفكیك تعهدات درمان و بیكاری

ساختار حمایت‌های سازمان تأمین اجتماعی عبارت است از حمایت‌های بلندمدت شامل «مستمری بازنشستگی، از كارافتادگی و بازماندگان». حمایت‌های كوتاه‌مدت شامل «غرامت دستمزد ایام بیماری و بارداری، كمك ازدواج، غرامت نقص عضو و غرامت مقطوع فوت.»، خدمات درمانی شامل «ارائه خدمات درمانی، اورتز و پروتز، كمك‌هزینه‌ی كفن‌ودفن، هزینه‌ی سفر و اقامت بیمار و همراه.»، كمك‌های جنبی شامل «‌كمك‌هزینه‌ی همسر، كمك‌هزینه‌ی همسر متكفل فرزند، كمك‌هزینه‌ی فرزند، كمك‌هزینه‌ی مسكن، كمك‌های غیر نقدی، حق سنوات و عیدی» و مقرری ایام بیكاری شامل «مقرری بیكاری، احتساب سوابق، دریافت مقرری به‌عنوان سابقه‌ی پرداخت حق بیمه و درمان».

چرا دولت به صندوق تأمین اجتماعی بدهکار شده است؟

در ماده‌ی «1» تبصره قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی به‌صراحت قید شده است كه «برخورداری از تأمین اجتماعی به نحوی كه در این قانون می‌آید حق همه‌ی افراد كشور و تأمین آن، تكلیف دولت محسوب می‌شود.» در این قانون اگرچه بر مشاركت بخش‌های غیر دولتی تأكید شده، اما این به معنی رفع مسئولیت از دولت نبوده و وظیفه‌ی برنامه‌ریزی، سیاست‌گذاری، نظارت، ارزشیابی و توزیع منابع عمومی به صورت متمركز بر عهده‌ی دولت بوده است. نحوه‌ی مشاركت دولت در تأمین مالی سیاست‌های نظام جامع تأمین اجتماعی نیز در ماده‌ی «7» تصریح شده كه می‌توان آن را به سه نوع تقسیم كرد:

• – نخست این كه در «بند 4 قسمت الف» این ماده به‌صراحت آمده كه دولت باید در كنار كارفرما و بیمه‌شده در تأمین منابع بخش بیمه‌ای مشاركت داشته باشد. میزان این مشاركت در بند «1 ماده 28» قانون تأمین اجتماعی به صورت زیر آمده است:

ماده 28- بند 1: «حق بیمه از اول مهرماه تا پایان سال 1354 به میزان بیست و هشت درصد مزد یا حقوق است كه هفت درصد آن به عهده‌ی بیمه شده و هجده درصد به عهده‌ی كارفرما و سه درصد به‌وسیله‌ی دولت تأمین خواهد شد.»

در تبصره‌ی «2» همین ماده، دولت مكلف شده است حق بیمه سهم خود را به‌طور یكجا در بودجه‌ی سالانه‌ی كل كشور منظور و به سازمان پرداخت كند. در ماده‌ی «4» این قانون تنها به افراد شاغل مزد و حقوق‌بگیر محدود بود كه در سال 1365 مورد اصلاح قرار گرفت و سازمان تأمین اجتماعی مكلف به ارائه‌ی خدمات به صاحبان حرف و مشاغل آزاد گردید. در آیین‌نامه‌ی اجرایی این قانون مصوب 1366 هیأت وزیران، سهم دولت از حق بیمه به میزان سه درصد تعیین شده است.

• – دوم این كه در «بند ج ماده 7» قانون نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی آمده است كه «اجرای تصمیمات و احكام دولت در جهت كاهش منابع و یا افزایش مصارف و تعهدات صندوق‌ها و مؤسسات بیمه‌ای منوط به تأمین منابع مالی معادل آن خواهد بود.»

البته دولت می‌تواند در راستای اهداف و سیاست‌های خود ممكن است گاه كارفرما یا بیمه‌شده را از پرداخت حق بیمه معاف كند و یا تخفیفاتی را برای آنها در نظر بگیرد. اما بر اساس همین ماده، دولت موظف بوده تمام خسارت‌های مالی را كه بر منابع و مصارف سازمان تأمین اجتماعی وارد می‌شود جبران كند.

• – سوم این كه مطابق «بند 5 ماده 7»، مطالبات سازمان‌ها، صندوق‌ها و مؤسسات بیمه‌ای فعال در قلمروهای نظام تأمین اجتماعی از دولت برمبنای ارزش واقعی روز و بر اساس نرخ اوراق مشاركت پرداخت خواهد شد. هدف این بند حفظ ارزش بدهی‌ها در طول زمان و ترغیب دولت به پرداخت سالانه آن‌ها است.

از طرف دیگر ترکیب تعهدات مالی صندوق تأمین اجتماعی در نمایه‌ی چهار نیز نشان‌دهنده‌ی آن است که اگر دولت در صندوق و مدیریت آن دخالت نمی‌کرد و بیمه‌شدگان خودشان اداره و مدیریت صندوق را اعمال می‌کردند به چنین فاجعه‌ای دچار نمی‌شد. علت اصلی دیون دولت به سازمان تأمین اجتماعی علاوه بر سهم 3 درصدی دولت كه حدود 17 درصد كل بدهی است، ایجاد مخارج برای قوانینی است كه به‌منظور اعطای یارانه برای یك گروه خاص وضع گردیده و دولت موظف به پرداخت معادل آن و جبران سازمان تأمین اجتماعی است. در واقع دولت دست در منابع بیمه‌شدگان کرده و حق بیمه‌ی ناشی از قانون و مقرراتی که خود بدون موافقت بیمه‌شدگان اعمال نموده پرداخت کرده و بیمه‌شدگان فرصت سرمایه‌گذاری این منابع را از دست داده‌اند. مهم‌ترین این قوانین تأثیرگذار را قانون معافیت از پرداخت سهم كارفرما برای كارگاه‌های زیر پنج نفر كارگر با 9/6 درصد از بدهی، قانون همسان‌سازی حقوق بازنشستگان و مستمری‌بگیران با 7/6 درصد، و قانون 23 درصد حق بیمه دوران سربازی و حضور داوطلبانه در جبهه با 4/3 درصد اعلام می‌كند. سهم سایر قوانین در مجموع 9 درصد است.

در مورد منبع نخست یعنی سهم 3 درصد حق بیمه دولت می‌توان گفت تعداد افراد تحت پوشش و سطح حقیقی دستمزد دو عامل تعیین‌كننده هستند. یعنی انتظار می‌رود كه بخش بزرگی از روند افزایش حقیقی سهم دولت از مخارج را بتوان به‌وسیله‌ی این دو عامل توضیح داد. حجم بسیار بالای بدهی به‌علاوه‌ی نظر اغلب كارشناسان مبنی بر ناپایداری مالی دولت به‌ویژه در شرایطی كه درآمد نفتی پایین است، به ما حكم می‌كند كه هر چه زودتر به تأدیه این بدهی اقدام گردد. در این زمینه نخستین گام توافق با دولت بر سر ساختار بدهی است. در حال حاضر اختلاف قابل‌ملاحظه‌ای بین طلبکار «سازمان تأمین اجتماعی» و بدهکار «دولت» برسر مبلغ دیون دولت وجود دارد لذا باید کوشش کرد دیون دولت به صورت مستند به افکار عمومی به‌ویژه بیمه‌شدگان اعلام تا دولت قادر نباشد از موضع بالا و با چانه‌زنی منافع بیمه‌شدگان را ضایع نماید. کوشش نگارنده مقاله در همین جهت قابل ملاحظه و تأکید است.

نمایه‌ی 5 بیانگر آن است كه 50 میلیارد ریال مطالبات سازمان از دولت در سال‌ 1399 در سال‌های 1358، 1360، 1370، 1380 و 1390 چه‌قدر ارزش داشتند. بدین ترتیب كه دولت بعد از گذشت چهل سال بدهی سنواتی بخشی از آنها را به قیمت اسمی تسویه می‌کند عملاً نوعی سرقت محترمانه از ثروت بیمه‌شدگان به شمار می‌آید.

نمایه‌ی 5 – ارزش واقعی 50 میلیارد ریال بدهی دولت در سال 1399 در سال‌های مختلف قبل

از طرف دیگر، به‌رغم تکلیف قانونی سازمان تأمین اجتماعی مبنی بر انجام محاسبات بیمه‌ای هر ۳ سال یک بار، تا آنجا که سوابق نشان می‌دهد، تاکنون حتی یکبار هم محاسبات دقیق آماری توسط یک مرجع مستقل انجام نشده است. لذا کراراً از زبان مسئولان سازمان یا نهادهای کارگری ارقام متفاوتی از مطالبات سازمان تأمین اجتماعی از دولت ارائه شده است. در حالی که همه‌ی صندوق‌های بازنشستگی پیشرو جهان دارای اطلاعات شفاف و سرمایه‌گذاری‌های چشم‌گیر هستند، در ایران به لطف دولت‌های ناکارآمد بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی در آستانه‌ی فروپاشی قرارگرفته است. نگاهی به آمار صندوق‌های بازنشستگی جهان مؤید ان است که در پایان سال 2020 مجموع دارایی‌های ان‌ها بیش از 35 تریلیون دلار و نرخ بازدهی صندوق‌های پیشرو حدود 11 درصد بوده است

 نمایه‌ی 6- مجموع دارایی‌های 50 صندوق برتر بازنشستگی جهان در سال 2020

Rank	Fund	Market	Total assets=B$
1	Government Pension Investment	Japan	$1,720987
2	Government Pension Fund	Norway	$1,305,920
3	National Pension	South Korea	$765,446
4	Federal Retirement Thrift	U. S.	$651,124
5	ABP	Netherlands	$607,367
6	National Social Security1	China	$448,427
7	California Public Employees	U. S.	$426,247
8	Canada Pension2	Canada	$390,503
9	Central Provident Fund	Singapore	$349,787
10	PFZW2	Netherlands	$306,893
11	California State Teachers	U. S.	$259,246
12	Employees Provident Fund	Malaysia	$248,203
13	Local Government Officials	Japan	$248,094
14	New York State Common	U. S.	$226,400
15	New York City Retirement	U. S.	$225,450
16	Employees’ Provident1	India	$193,801
17	National Wealth Fund3	Russia	$183,002
18	Florida State Board	U. S.	$180,221
19	ATP	Denmark	$176,606
20	Ontario Teachers	Canada	$173,741
21	Texas Teachers	U. S.	$162,656
22	AustralianSuper	Australia	$156,265
23	Labor Pension Fund	Taiwan	$146,277
24	Boeing1	U. S.	$133,688
25	Future Fund	Australia	$131,475
26	Washington State Board	U. S.	$128,897
27	Alecta	Sweden	$127,381
28	AT&T1	U. S.	$127,365
29	Bouwnijverheid	Netherlands	$124,902
30	Wisconsin Investment Board	U. S.	$124,508
31	New York State Teachers	U. S.	$122,767
32	Pension Fund Association2	Japan	$121,292
33	North Carolina	U. S.	$120,727
34	Metaal/tech. Bedrijven	Netherlands	$118,931
35	Bayerische Versorgungskammer	Germany	$118,740
36	National Federation of Mutual Aid	Japan	$118,015
37	GEPF4	South Africa	$109,574
38	IBM	U. S.	$109,027
39	Aware Super	Australia	$106,947
40	Ohio Public Employees	U. S.	$104,307
41	PFA Pension	Denmark	$103,733
42	California University	U. S.	$103,107
43	Raytheon Technologies	U. S.	$99,717
44	Public Service Pension Plan4	Canada	$96,979
45	Universities Superannuation4	U. K.	$90,906
46	Virginia Retirement	U. S.	$90,111
47	General Motors1	U. S.	$87,325
48	Public Institute for Social Security1	Kuwait	$86,895
49	Michigan Retirement	U. S.	$86,659
50	Lockheed Martin1	U. S.	$86,317

 منبع- گزارش سالانه صندوق‌های بازنشستگی OECD

از دیگر چالش‌های کسری صندوق‌های بازنشستگی، عدم تناسب بیمه‌شدگان و مستمری‌بگیران براساس شاخص‌های پشتیبانی است. شاخص پشتیبانی از تقسیم تعداد بیمه‌شدگان اصلی بر تعداد مستمری‌بگیران برحسب پرونده‌های موجود به دست می‌آید. این شاخص در ایران طی چهل سال گذشته روند کاهشی داشته و از رقم 2/25 در سال 1340 به 6/5 در پایان سال 1395 رسیده است. به عبارت ساده تر در سال 1340 از محل دریافت حق بیمه از 25 بیمه شده، حقوق و مزایای یک مستمری‌بگیر پرداخت می‌شد. در حالی که در حال حاضر از محل دریافت حق بیمه‌ی 5 بیمه شده‌ی اصلی، حقوق و مزایای یک مستمری‌بگیر پرداخت می‌شود. درواقع صندوق‌های بازنشستگی که میزان پرداختی آنها سال‌به‌سال متغیر است افزایش می‌یابد نسبت به این شاخص حساسیت بالایی دارند.

طبق پژوهش‌های صورت گرفته در ایران اگر شاخص پشتیبانی به کم‌تر از 37/6 نفر تقلیل پیدا کند، سازمان تأمین اجتماعی قادر نخواهد بود بر اساس منابع نقدی حاصل از دریافت حق بیمه به تعهدات قانونی خود عمل کند و اگر این شاخص از 35/5 نفر کم‌تر شود. پرداخت کلیه تعهدات علی‌الخصوص بدهی‌های دولت نیز کفاف مصارف سازمان را نخواهد داد. آنچه در این بخش حائر اهمیت است این است که در سال 1392 شاخص پشتیبانی به کمتر از نرخ 37/6 نفر (خطر ریسک برحسب منابع نقدی) رسید و به این دلیل از آن سال کسری نقدینگی بر سازمان تأمین اجتماعی سایه افکنده است. همچنین در ادامه‌ی کاهش این شاخص، ضریب پشتیبانی در پایان سال 1395 با عدد 35/5 نفر (خط ریسک برحسب منابع تعهدی) برابر شده و از سال 1396 منابع تعهدی نیز پاسخ‌گوی تأمین تعهدات سازمان فوق نمی‌توانسته باشد. به عبارت ساده‌تر، با کاهش شاخص پشتیبانی از ضریب 37/6 نفر، سازمان تأمین اجتماعی با کسری نقدینگی مواجه شده است. اما پرداخت کلیه‌ی تعهدات ازجمله تعهدات دولت می‌توانست این کسری را جبران کند. با عبور از شاخص خط ریسک برحسب منابع تعهدی (35/5 نفر) پرداخت کلیه تعهدات از جمله دولت نیز نمی‌تواند پاسخگوی مصارف سازمان باشد.

پیش‌بینی می‌شود این شاخص طی ده سال آتی تا عدد 4 نفر نیز تنزل یابد. این وضعیت که تأثیر مستقیمی از بیکاری و نابسامانی اقتصادی دارد نمایانگر ان است که علی‌رغم دسترسی دولت‌ها به منابع ارزی بیش از 1100میلیارد دلار از سال 1358 تاکنون که به‌ویژه 75 درصد آن در سالهای 1399-1384 حاصل شد شاخص‌های اقتصادی افت تولید، افزایش شاخص فلاکت و انبوه بیکاری و نابه‌سامانی جامعه‌ی کار و تولید را نمایش می‌دهد. جالب آن‌که این اتفاقات در دوره‌ای روی داده که بنا به برخی آمارهای جهانی در همین دوره بیش از 250 هزار نفر میلیونر دلاری در ایران ظهور کرده‌اند!

مطالبات سازمان تأمین اجتماعی چقدراست؟

مهم‌ترین مستند نوشتاری سالیان اخیر پیرامون مبلغ مطالبات سازمان تأمین اجتماعی از دولت یک گزارش تحقیقی به‌نام «بدهی دولت: منشاء قانونی بررسی عوامل تأثیرگزار و پیش‌بینی در افق 1400» مندرج در فصل‌نامه‌ی تأمین اجتماعی شماره‌ی «47» در تابستان 1394و دومی یک گزارش ویژه به‌نام «بررسی وضعیت سازمان تأمین اجتماعی و ضرورت اصلاحات بنیادین» توسط مرکز پژوهش‌های مجلس شورا است که در آبان 1396منتشر شده است. شایان‌توجه آن‌که اگرچه ظاهراً دست‌اندرکاران هردو گزارش به منبع اطلاعات خاصی دسترسی داشته‌اند اما تفاوت مبلغ بدهی دولت در این دو گزارش با لحاظ زمان انتشار بسیار زیاد است. حسابداری علم حساب و کتاب است و عدد و ارقام سوگیری ندارند لذا به‌نظر می‌رسد در حوزه‌ی حسابداری و حسابرسی ویژه این موضوع جنجال‌برانگیز به‌راحتی قابل اثبات باشد. نمایه هفت توسط خود سازمان تأمین اجتماعی منتشر شده که حداقل به‌نظر می‌آید در ستون دوم آن مبلغ بدهی ایجادی مناقشه‌ای نباشد. نگارنده ادعا دارد حتی محاسبات خود سازمان تأمین اجتماعی مهم‌ترین موضوع مطالبات بیمه‌شدگان از دولت را که همانا ارزش واقعی زمانی پول است لحاظ نکرده است. ظاهرا در یکی از رسانه‌ها گفته شده چون سازمان تأمین اجتماعی درمحاسبات خود بهره‌ی مرکب اعمال نکرده، دولت این مبلغ را قبول ندارد چون بهره مرکب خلاف شرع است. فارغ از این‌که بانک‌های کشور هم چنین روشی را به‌کار می‌برند و مراجع قضایی هم به خواسته‌ی جبران خسارت رأی می‌دهند، آقایان در عمل هرعمل خلاف شرع مثل غارت بیت‌المال را انجام می‌دهند اما وقتی نوبت به اعاده‌ی حقوق مردم و بیمه‌شدگان می‌رسد دست به محاسن برده و شرعی می‌شوند؟ درواقع بهترین روشی که منافع بیمه‌شدگان را تأمین می‌کند محاسبه‌ی اصل مطالبات تأمین اجتماعی با اعمال شاخص کالاها و خدمات مصرفی و یا اعمال قدرت واقعی دلار برای هریک از سال‌های ایجاد بدهی است. زیرا دولت از سال 1371 بسیاری از کارخانجات واگذاری به تأمین اجتماعی را خود برهمین اساس یا به قیمت روز با بخشی از بدهی‌ها تهاتر تموده است و نمی‌توان درباره‌ی یک موضوع واحد از شیوه‌ی یک بام و دو هوا استفاده کرد. در نمایه‌ی هفت، سازمان تأمین اجتماعی هم مطالبات خود و هم پرداختی‌های دولت را با اعمال نرخ اوراق مشارکت تعدیل و مبلغ بدهی دولت درپایان سال 1399 معادل 343 هزار میلیارد تومان شده است. دو ایراد اساسی بر این نرخ وارد است اولاً در کلیه‌ی سال‌های پس از انقلاب به‌جز یک‌سال نرخ تورم بیش از نرخ سود اوراق مشارکت بوده دوم آن که پرداختی‌های دولت تاکنون اساساً تهاتر ملک و سهام بوده که در زمان واگذاری به قیمت روز ارزیابی شده لذا اعمال مجدد نرخ سود اوراق مشارکت به زیان بیمه‌شدگان بوده و ارزش روز مطالبات آنها را کاهش داده است.

در نمایه‌ی هشت که توسط نگارنده و با اعمال شاخص کالاها و خدمات مصرفی تهیه شده، کل مطالبات تأمین اجتماعی تا پایان سال 1399 مبلغ 420 هزار میلیارد تومان و یا به تعبیری 76 هزار میلیارد تومان بیشتر شده است. به‌نظر می‌رسد شاید منطقی‌ترین محاسبه عدم‌النفع سرمایه‌گذاری‌های انجام نشده تأمین اجتماعی باشد چرا که دولت‌ها (همه‌ی دولت‌های بعد از انقلاب) خود رأساً باعث این بدهی‌ها شده و با گماردن مدیران دولتی که فاقد شایستگی اداره‌ی چنین صندوق بیمه‌ای بوده‌اند خسارات وارده بر منابع سازمان را دوچندان نموده‌اند و عامل ایجاد این نابسامانی موظف به جبران خسارت نیز می‌باشد

اما واقعیت ان است که در کشوری که اقتصاد آن متأثر از تغییرات و نوسانات ارزی دلاری است و از آن‌جا که دولت در محاسبه ارزش سهام شرکت‌های واگذارشده بابت بخشی از دیون خود ارز مصرفی این کارخانجات را در زمان واگذاری تجدید قیمت روز نموده لذا شایسته است، مطالبات سازمان نیز از منظر دلاری نیز محاسبه گردند که در این زمینه، نمایه 9 مطالبات سازمان را با روش‌های مختلف شامل محاسبات دلاری با اعمال نرخ دلار دولتی و دلار برحسب برابری قدرت خرید نمایش می‌دهد که مطالبات سازمان بر اساس دو نرخ یادشده بین 35 تا 59 میلیارد دلار می‌شود و چنانچه بخواهیم این مطالبات دلاری را به‌قیمت قدرت خرید روز دلار تبدیل کنیم حداقل مطالبات سازمان 85 میلیارد دلار خواهد شد. در نمایه‌ی 10 نیز تعدیلات مطالبات سازمان تأمین اجتماعی از دولت طی سال‌های 1356 تا 1399 براساس شاخص‌های مختلف به شکل مقایسه‌ای ارائه شده است.

جمع‌بندی و پیشنهاد

برای ارزیابی مطالبات واقعی بیمه‌شدگان، تشکیل کارگروهی متشکل از نمایندگان سازمان تأمین اجتماعی، یک‌نفر از حسابداران رسمی بیمه شده‌ی تأمین اجتماعی به انتخاب جامعه حسابداران رسمی ایران، یک نفر نماینده‌ی دولت (ترجیحاً خزانه‌دار کل کشور)، یک نفر نماینده‌ی دیوان محاسبات عمومی، یک نفر از کمیسیون اقتصادی مجلس، همراه با نمایندگانی از بازنشستگان و شاغلان تحت پوشش تأمین اجتماعی، تشکیل شود و ظرف مدت زمان مشخص رقم نهایی مطالبات سازمان تأمین اجتماعی را تعیین و اعلام عمومی کنند. دولت نیز موظف گردد، رقم اعلام شده را به شرح زیر بازپرداخت کند.

1- کل تسهیلات دریافتی تاکنون سازمان تأمین اجتماعی از شبکه‌ی بانکی به بانک مرکزی منتقل و بابت بخشی از مطالبات سازمان تهاتر شود

2-بیست درصد مطالبات از اولین دریافت‌های ارزی به ارز یا معادل روز آن

3- بیست درصد مطالبات را سالانه در بودجه سال 1401 ملحوظ و پرداخت کند.

4- مابقی مطالبات حداکثر طی سه سال پرداخت که تا زمان تسویه مشمول خسارت دیرکرد شود

غلامحسین دوانی، حسابدار رسمی و مستمری‌بگیر تأمین اجتماعی

برچسب‌ها: محاسبه بدهی‌های دولت به سازمان تأمین اجتماعی, بحران تأمین اجتماعی در ایران, تأمین اجتماعی, سازمان تأمین اجتماعی, غلامحسین دوانی