بن­‌بست قانونی تشکل­‌یابی کارگران / محمد مالجو

ابتدای دهه‌­ی هشتاد خورشیدی غالباً آغاز عروج جنبش کارگری در ایران قلمداد می­‌شود. کنش­گران چنین عروجی از یک سو فعالان کارگریِ جریان سندیکایی بودند و از دیگر سو نیز فعالانِ جریان جنبش ضدسرمایه‌­داری. این دو جریان گرچه به لحاظ نظری با هم تفاوت­‌ها و تضادهای شدیدی داشتند اما از بستر عینی مشابهی برمی­‌خاستند: ناکارآمدی­های همه­‌نوع هویت‌­های به­‌اصطلاح کارگری که در چارچوب تفسیر هیأت حاکمه از قانون کار به رسمیت شناخته می­‌شدند. در نوشته­‌های کارگری هنوز تصویر روشنی از کمّ و کیف این هویت­‌های مورد وثوقِ طبقه‌­ی سیاسی حاکم به دست داده نشده است.

 در این مقاله می­‌کوشم همین نقیصه را از جهاتی رفع کنم. ابتدا تصویری کمّی از آن دسته از هویت­‌های دسته­‌جمعی کارگری در ابتدای دهه­‌ی هشتاد خورشیدی به دست خواهم داد که در چارچوب قانون کار به رسمیت شناخته می­‌شده‌­اند. سپس برخی از مهم‌­ترین کاستی‌­های چنین هویت‌­های به­‌اصطلاح کارگری را بازگو خواهم کرد، کاستی‌­های بنیادینی که تلاش برای رفع‌­شان به اصلی­‌ترین دست‌­درکارانِ عروج جنبش کارگری طی دهه‌­ی هشتاد خورشیدی انگیزه­‌های عینی می‌­داد. بازخوانی این مسیرِ طی­‌شده برای انتخاب راهِ پیشارو ضرورت دارد.

دامنه­‌ی حق تشکل­‌یابی کارگران در آینه‌­ی قانون

مطابق با مقاوله­‌نامه‌­ی 87 سازمان جهانی کار مصوبِ سال 1948، «این حق به کارگران و کارفرمایان داده شده است که به انتخاب خود و بدون کسب هر گونه اجازه­ی قبلی به تشکیل سازمان­ها یا پیوستن به آن­ها اقدام کنند.»[1] همچنین مقاوله‌­نامه‌­ی 98 سازمان جهانی كار مصوبِ سال 1949 بر «مصونیت افراد در برابر تبعیض به دلیل مخالفت با اتحادیه یا جهت حمایت از سازمان­های کارگری و کارفرمایی در مقابل جریانات مداخله­گرایانه که توسط یکدیگر انجام می­شود یا برای اقدامات تبلیغاتی جهت مذاکرات جمعی تهیه شده»[2] تأکید گذاشته است. تعهدات ناشی از امضای این مقاوله­نامه­ها به دست دولت­ها باید به صورت مصوبات حقوق داخلی در تنظیم روابط کار در کشورهای امضاکننده نقش­آفرین باشد. دولت ایران به این مقاوله­نامه­ها الحاق شده است. قانون اساسی ایران هیچ تناقضی با این دو مقاوله­نامه ندارد. طبق اصل 26 قانون اساسی، «احزاب، جمعیت­ها، انجمن­های سیاسی و صنفی و انجمن­های اسلامی یا اقلیت­های دینی شناخته­شده آزادند… و هیچ­کس را نمی­توان از شرکت در آن­ها منع کرد یا به شرکت در یکی از آن­ها مجبور ساخت.» قانون کار به­قاعده نباید ناقض قانون اساسی باشد. طبق تبصره­ی چهارم ماده­ی 131 قانون کارِ مصوبِ سال 1369، «کارگران یک واحد فقط می­توانند یکی از سه مورد شورای اسلامی کار، انجمن صنفی یا نماینده­ی کارگران را داشته باشند.» بر طبق قانون کار، هر نوع دیگری از تشکل کارگری اصولاً قانونی شناخته نمی­شود، حتی سندیکاها که طبق روایت هیأت حاکمه از قانون کار اصولاً مصداق انجمن صنفی نیستند.

 شورای اسلامی کار

جدول شماره­‌ی یک و نمودار شماره‌­ی یک تعداد واحدهای مشمول شورای اسلامی کار و نیز تعداد شوراهای اسلامی کار در کل کشور در پایان سال 1380 را نشان می­دهد.[3]

جدول 1: تعداد واحدهای مشمول و شوراهای اسلامی کار در ایران به تاریخ 29 اسفند 1380

طبق ماده­‌ی پانزدهم «قانون تشکیل شوراهای اسلامی کار» مصوب سال 1363، فقط در واحدهایی اجازه­ی تأسیس چنین شوراهایی وجود داشته­ است که بیش از 35 نفر کارکن داشته باشند. تقریباً نیمی از واحدهایی که چنین شرایطی را داشتند در ابتدای دهه­ی هشتاد خورشیدی از شورای اسلامی کار برخوردار بودند.

 بااین­‌همه، مشارکت کارگران در چنین شوراهایی بسیار کمرنگ بوده است. پژوهشی که در سال 1378 درباره­ی جامعه­ا­ی آماری شاملِ 114571 نفر کارکن در 371 کارگاهِ واجدِ بیش از 50 نفر کارکن در کل استان تهران با حجم نمونه­ی آماری­ِ 1567 نفر به عمل آمد میزان مشارکت کارکنان در انتخابات شورای اسلامی کار را بسیار ضعیف ارزیابی کرده است.[4] حدود 70 درصد از کارکنان هرگز در انتخابات شوراها شرکت نکرده بودند و حدود 12 درصدشان فقط یک بار در انتخابات مشارکت داشتند. فقط حدود 18 درصدشان بیش از دو بار در انتخابات شرکت کرده بودند. حداکثر تعداد شرکت در انتخابات پنج بار بود. جدول شماره­ی دو خلاصه­ی یافته­های پژوهش پیش­گفته را در این زمینه به دست می­دهد.

                       جدول 2: میزان شرکت کارکنان در انتخابات شورای اسلامی کار

اگر یافته­های این پژوهش را ملاک قرار دهیم، به نظر می­رسد شوراهای اسلامی کار علیرغم برخورداری از شأن قانونی و نیز گستردگی جغرافیایی اصولاً با استقبال وسیع کارکنان مواجه نبوده­اند.

انجمن صنفی کارگری

تعداد انجمن­های صنفی در سراسر کشور در پایان سال 1380 در جدول شماره­ی سه و نمودار شماره­ی دو آمده است.[5] انجمن­های صنفی را می­توان دومین نوع از تشکل دسته­جمعی کارگری دانست که در قانون کار به رسمیت شناخته می­شود. بااین­حال، کارگران کارگاهی که پیشاپیش از شورای اسلامی کار برخوردار هستند نمی­توانند انجمن صنفی تشکیل دهند. به یک معنا، پرشمار بودن شوراهای اسلامی کار احتمالاً روی دیگر سکه­ی کم­شمار بودن تعداد انجمن­های صنفی کارگری است. در پایان سال 1380 حدود 673 انجمن صنفی کارگری در کشور وجود داشته است.

جدول 3: تعداد انجمن­های صنفی کارگری در ایران به تاریخ 29 اسفند 1380

نماینده­ی کارگران

بر طبق اولین ماده­ی «دستورالعمل مربوط به انتخاب نمایندگان کارگران» مصوبِ سال 1371، در مواردی که در کارگاهی شورای اسلامی کار یا انجمن صنفی وجود نداشته باشد کارگران می­توانند نسبت به انتخاب نماینده­ی کارگران اقدام کنند. این سومین نوع از سازوکار نمایندگی در قانون کار، یعنی نماینده­ی کارگران، به لحاظ تعداد از شوراهای اسلامی کار کم­شمارتر و از تعداد انجمن­های صنفی پرشمارتر بوده است. در پایان سال 1380 حدود نیمی از کارگاه­های بالای 35 نفر کارکن که برای تشکیل شوراهای اسلامی کار بر طبق قانون کاملاً صلاحیت داشتند فاقد چنین شوراهایی بودند. در فقدان تلاش برای تأسیس انجمن صنفی کارگری در چنین واحدهایی احتمالاً سازوکار نماینده­ی کارگران از بیشترین بخت در چنین کارگاه­هایی برخوردار بوده است. تعداد نمایندگان کارگری در واحدهای تولید سراسر کشور در پایان سال 1380 در جدول شماره­ی چهار و نمودار شماره­ی سه آمده است.[6]

جدول 4: تعداد نمایندگان کارگران در ایران به تاریخ 29 اسفند 1380

از شمول ناقص تا فقدان استقلال

هویت­های دسته­جمعی کارگریِ مجاز در قانون کار از منظر حقوقی به دست­کم پنج نقیصه­ی بنیادین دچار بوده­اند، نقایصی که به سهم خود تا جایی که به منظر حقوقی برمی­گردد از برساختن نیروی کار متشکل شدیداً ممانعت می­کرده­اند.

 اول، قانون کار در بهترین حالت فقط شاغلان را مشمول تشکل­یابی قرار می­دهد. بر طبق سرشماری­های رسمی، جمعيت بيكار در سال‌هاي 1375 و 1385، یعنی پنج سال قبل و بعد از سال 1380 که آغاز عروج جنبش کارگری در ایران بوده است، به­ترتيب  1456 هزار نفر و 2992 هزار نفر با نرخ بيكاري 9.1 درصد و 12.8 درصد بود. تشکل­یابی این بخش وسیع از طبقه­ی کارگر در قانون کار به­تمامی مغفول مانده است.

دوم، این گونه نیز نبوده است که تشکل­یابی همه­ی شاغلان در قانون کار و قوانین پایین­دستی­اش به رسمیت شناخته شده باشد. کارگران شاغل در شرکت­های بزرگ دولتی از چنین حقی اصلاً برخوردار نبوده­اند. تبصره­ی ماده­ی پانزدهمِ «قانون تشکیل شوراهای اسلامی کار» مقرر می­کرد که زمان تشکیل شوراها در شرکت­های بزرگ دولتی از قبیل شرکت­های تابع وزارت نفت و شرکت ملی فولاد ایران و شرکت ملی صنایع مس ایران و غیره به تشخیص شورای عالی کار باشد که تا سال 1377 عملاً هرگز چنین اجازه­ای را صادر نکرده بود. این مانع در سال 1377 با مصوبه­ی نودوششمين جلسه­ی «شورای عالی کار» از میان برداشته شد. اما باید توجه کرد که تا قبل از سال 1377 درعین­حال بخش مهمی از کارکنان بخش­های بزرگ دولتی پیشاپیش از برخورداری از قرارداد رسمی و دائمی محروم شده و به کارکنان موقتی تبدیل شده بودند. بر طبق اولین ماده از «آیین­نامه­ی انتخابات قانون شوراهای اسلامی کار» مصوبِ سال 1364، فقط واحدهایی از حق تشکیل شورای اسلامی کار برخوردار بودند که بیش از 35 نفر شاغلِ «دائم» داشته باشند. سومین تبصره از اولین ماده­ی همین آیین­نامه اصولاً­ شاغل دائم را به افرادی اطلاق می­کند که در یکی از مشاغل دائمِ واحدِ مربوطه مشغول فعالیت باشند. درواقع تشکیل شوراهای اسلامی کار میان کارکنان شرکت­های بزرگ دولتی در زمانی قانوناً مجاز دانسته شد که از تعداد کارگران رسمی و دائمی­شان پیشاپیش به­شدت کاسته شده بود و کارگران رسمی در اقلیت محض و وضعیتی تدافعی قرار داشتند. وانگهی گرچه تشکیل چنین شوراهایی از سال 1377 به بعد قانوناً مجاز شده بود اما باز هم مشکلات اجرایی عملاً از تأسیس شوراهای اسلامی کار در واحدهای بزرگ دولتی یا استمرار فعالیت­شان در چنین واحدهای بزرگی جلوگیری می­کرده است.

 سوم، به همین قیاس، سازوکار روشن و قابل­اتکایی برای تشکل­یابی کارگران بنگاه­های کوچک بخش خصوصی در قانون کار وجود ندارد. داده‌هاي سرشماري نفوس و مسکن کشور در سال­های 1375 و 1385، یعنی پنج سال قبل و بعد از آغاز عروج جنبش کارگری، به­وضوح نشانگر همین نکته است. تعداد كارفرمايان در سال 1375 بالغ بر 527 هزار و كاركنان در استخدام­شان نیز حدود 4068 هزار نفر بود، یعنی متوسط بُعد كاركنان بنگاه‌ها معادل با 7.7 نفر بود. در سال 1385 تعداد كارفرمايان 1530 هزار نفر و كاركنان در استخدام­شان نیز 6168 هزار نفر بود، یعنی متوسط بُعد كاركنان بنگاه‌ها معادل با چهار نفر بود.[7] با این تعداد پرشمار از کارفرمایان از سویی و متوسط بعُد کوچک کارکنان از دیگر سو، به قراری که در جداول شماره­­های یک و سه و چهار دیده می­شود، فقط 4780 واحد بوده­اند که یکی از سه امکانِ شورای اسلامی کار و انجمن صنفی و نماینده­ی کارگری را داشته­اند. هیچ یک از این سه امکان برای تشکل­یابی کارگران بنگاه­های کوچک مطلقاً مناسب نیست. طبق ماده­ی پانزدهم «قانون تشکیل شوراهای اسلامی کار» فقط واحدهایی که بیش از 35 نفر کارکن دارند می­توانند شورای اسلامی کار تشکیل دهند. همچنین طبق دومین ماده از «آیین­نامه­ی چگونگی تشکیل، حدود وظایف و اختیارات و چگونگی عملکرد انجمن­های صنفی و کانون­های مربوطِ موضوع ماده­ی 131 قانون کار» مصوب سال 1371، کمترین نصاب لازم برای تشکیل انجمن صنفی کارگری در سطح کارگاه 10 نفر است. نهایتاً طبق «آیین­نامه­ی معافیت کارگاه­های کوچکِ دارای کمتر از ده نفر کارگر از شمول برخی از مقررات قانون کار» نیز که در دی­ماه سال 1381 برای سه سال به تصویب رسید و در دی­ماه سال 1384 مجدداً تمدید شد اصلاً کارگاه­هایی که کمتر از ده نفر کارکن دارند از شمول قانون کار و از جمله حق برخورداری از یگانه گزینه­ی باقیمانده یعنی نماینده­ی کارگری خارج هستند. قانون کار و سایر قوانین پایین­دستی­اش عملاً تشکل­یابی کارگرانی را که در بنگاه­های کوچک شاغل هستند ناممکن کرده­اند.

 چهارم، صرف­نظر از نادیده­انگاری تشکل­یابی کارگران بیکار از سویی و کارگران شاغل هم در بخش­های بزرگ دولتی و هم در بنگاه­های کوچک از دیگر سو که سرجمع بخش بزرگی از کارگران را در طبقه­ی کارگر تشکیل می­دهند، همان بخش از کارگران نیز که قانوناً می­توانند یا شورای اسلامی کار داشته باشند یا انجمن صنفی کارگری یا نماینده­ی کارگری اصلاً با این معضل روبرو هستند که نهاد کارگری برساخته­شان از جهاتی درعین­حال نهادی کارفرمایی نیز هست. «قانون تشکیل شوراهای اسلامی کار» اصولاً شورای اسلامی کار را شورایی تعریف می­کند مرکب از نمایندگان کارگران و کارکنان که به انتخاب مجمع عمومی و نماینده­ی مدیریت تعیین می­شود. به همین قیاس است انجمن صنفی کارگری. به نوشته­ی یکی از گزارش­هایی که مؤسسه­ی کار و تأمین اجتماعی در سال 1377 منتشر کرده است، «هیچ یک از ارگان­ها[ی مذکور در قانون کار] را نمی­توان یک تشکل خالص کارگری دانست زیرا درهرحال در تمام آن­ها امکان حضور فرد یا افرادی که منتخب خود کارگران نیستند وجود دارد و این نکته با تعریفی که از سازمان کارگری به عمل آمد مغایر است.»[8]

 پنجم، تشکل­های کارگری مجاز در قانون کار نه فقط از کارفرمایان بلکه از دولت نیز مستقل نیستند. طبق تبصره­ی ماده­ی دومِ «قانون تشکیل شوراهای اسلامی کار،» تشخیص صلاحیت کاندیداهای عضویت در شوراهای اسلامی به عهده­ی هیأتی است مرکب از نماینده­ی وزارت کار و نماینده­ی وزارت­خانه­ی مربوطه و نیز البته نماینده­ی منتخب مجمع کارکنان. همچنین بر طبق سومین ماده از همین قانون، انتخابات شوراها زیر نظر وزارت کار برگزار می­شود. همچنین بر طبق ماده­ی نوزدهم از «آیین­نامه­ی چگونگی تشکیل، حدود وظایف و اختیارات و چگونگی عملکرد انجمن­های صنفی و کانون­های مربوطِ موضوع ماده­ی 131 قانون کار،» نظارت بر انتخابات و فعالیت انجمن­های صنفی کارگری بر عهده­ی وزارت کار و امور اجتماعی است. نهایتاً بر طبق پنجمین ماده­ی «دستورالعمل مربوط به انتخاب نمایندگان کارگران» مصوب سال 1371، تطبیق شرایط کاندیداهای نمایندگی هر واحد به عهده­ی هیأتی نظارتی از جمله شامل نماینده­ی واحد کار و امور اجتماعی محل است.

از مسیر طی­شده تا مسیر پیشارو

در قانون کارِ مصوب سال 1369 برای تشکل­یابی بیکاران مطلقاً زمینه­ای وجود نداشته است. هم­چنین تا سال 1377 «قانون تشکیل شوراهای اسلامی کار» از متشکل­شدنِ کارگران در شرکت­های بزرگ دولتی در قالب چنین شوراهایی به لحاظ حقوقی ممانعت می­کرد و از این سال به بعد نیز مدیران بودند که به لحاظ اجرایی چنین نقشی ایفا می­کردند. نهایتاً قانونی دیگر مصوب هیأت وزیران نیز تشکل­یابی کارگران در کارگاه­های کوچکِ زیرِ ده نفر را تلویحاً ناممکن می­ساخت. در چارچوب قوانین موجود نه بیکاران می­توانسته­اند متشکل شوند، نه کارگران بخش­های بزرگ دولتی، و نه کارگران بنگاه­های کوچک. درعین­حال، سایر کارگران شاغل بر طبق قانون کار برای تشکل­یابی می­توانستند یا شورای اسلامی کار یا انجمن صنفی یا نماینده­ی کارگری داشته باشند اما این هر سه  به لحاظ حقوقی عمیقاً هم زیر نفوذ کارفرمایان هستند و هم زیر سیطره­ی دولت.

جریان فعالان سندیکایی از سویی و جریان فعالان جنبش ضدسرمایه­داری از دیگر سو از آغاز دهه­ی هشتاد خورشیدی از جمله به قصد رفع همین نقیصه­ها در صحنه­ی کارگری کشور فعال شدند. جریان­ سندیکایی درصدد بود در چارچوب نظم اقتصادی و سیاسی موجود به پیشبرد مطالباتِ به­اصطلاح صنفی کارگران یاری رساند. سندیکایی­ها با تکیه بر مقاوله­نامه­های 87 و 98 سازمان بین­المللی کار که به امضای دولت ایران نیز رسیده و با اتکا بر اصل 26 قانون اساسی کوشیدند تفسیری از قانون کار به دست دهند که بر طبق آن سندیکا نوعی انجمن صنفی کارگری است. اما در عمل نه تفسیر سندیکایی­ها بلکه تفسیر هیأت حاکمه از قانون کار بود که ملاک عمل قرار گرفت. سندیکاها از آغاز دهه­ی هشتاد همواره زیر ضرب بوده­اند. جریان فعالان کارگریِ جنبش ضدسرمایه­داری نیز گرچه برای فراتررفتن از نظم موجود اقتصادی و سیاسی می­کوشید اما، علیرغم رویکرد ضدسندیکایی­اش، به­ناگزیر مجبور بود فعالیت­های عملی خود را ذیل پرچم فعالیت­ها و تشکل­های سندیکایی سامان ­دهد و در زمین قانون بازی کند.

اکنون به دنبالِ بیش از یک دهه تجربه­­ای که از عروج جنبش کارگری در آغاز دهه­ی هشتاد خورشیدی می­گذرد، موانعی که هم از منظر روابط حقوقی و هم از زاویه­ی مناسبات حقیقیِ قدرت عملاً راه را بر هر گونه رفرم در امر تشکل­یابی کارگران سد کرده­اند بیش از پیش به چشم می­آیند. عبور از این موانع برای تشکل­یابی طبقه­ی کارگر به مدد پیروی از چارچوب­های حقوقی قانون کار به نظر امری ممکن نمی­رسد. در چارچوب تفسیر مسلط از قانون کار نه جریان سندیکایی اصلاً محلی از اعراب دارد نه جریان فعالان جنبش ضدسرمایه­داری. بازخوانی مسیر طی­شده باید کمک­حال بازیابی مسیری مناسب برای حرکتِ پیشارو باشد. برای عبور از بن­بست قانونیِ تشکل­یابی کارگران نمی­توان به قانون متوسل شد.

یادداشت­ها

برچسب‌ها: قانون کار, محمد مالجو, اقتصاد کار, اقتصاد سیاسی جمهوری اسلامی ایران, تشکلهای کارگری, طبقه کارگر

دسته‌بندی شده در: اقتصاد سیاسی ایران, برگزیده از بایگانی, طبقه و کار